PPP改革在中國用3年走完國外二三十年的發展曆程

截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達到8042個，總投資達9.3萬億元，PPP項目覆蓋也由5個行業擴大到13個行業。在快速發展的同時，PPP模式也面臨著融資難、缺少退出機制等難題待解。

“第三批PPP示范項目申報篩選工作，由財政部與相關行業部委橫向聯合開展，就是要進一步提升示范項目申報篩選的全面性、科學性和時效性，實現從財政部示范到全國示范的升級。”財政部有關負責人表示，示范項目的申報篩選，將注重與我國“十三五”期間重大問題、重點項目有機銜接，鼓勵行業破冰、區域集群和模式創新，推動實現行業引領、區域帶動和創新示范效應。

這位負責人介紹，示范項目申報的基本條件，一是項目屬於適宜采用PPP模式的公共服務領域，包括能源、交通運輸、市政公用、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化、體育等;二是納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作;三是合作期限原則上不低於10年。每個省市的申報數量，原則上不超過50個。

地方項目由各級財政部門會同本級行業部門聯合組織初選，通過初選的項目由省級財政部門統一彙總。然後，財政部PPP工作領導小組辦公室會同PPP中心，對申報項目進行彙總和形式審查，形成備選項目清單，作為項目評審對象。為兼顧評審的專業性和時效性，將按照行業領域分組，組織專家進行集中封閉評審。

全國PPP的市場“蛋糕”有多大?這組數據可以勾勒出一個大概輪廓：截至今年3月，財政部搭建的PPP綜合信息平台收錄各地的PPP招商項目7721個，總投資約8.8萬億元，涵蓋了19個主要發展領域。

“PPP熱了火了，根本原因是改革釋放市場活力，打破了壟斷、引進了競爭。”財政部PPP中心副主任焦小平表示，PPP不僅是要解決政府投資不足等問題，更是針對公共服務進行的市場化改革。2014年到2016年主要是做示范項目，以保證PPP示范項目質量，形成可複制、可推廣的實施范例。

首批PPP示范項目確定了天津新能源汽車公共充電設施網絡等30個PPP示范項目，其中，新建項目8個，地方融資平台公司存量項目22個。第二批政府和社會資本合作示范項目，確定了北京市興延高速公路項目等206個項目，總投資金額6589億元。從社會資本的取向來看，排在前面的是交通、市政和環境領域，這與當前我國城鎮化進程是完全吻合的。而且，PPP項目中基礎設施比重大幅提高，綠色低碳的基礎設施占到了60%。

2014年，湖南省成為了全國首批試點省份。湖南省常務副省長陳向群介紹，截至目前，省級已先後發布三批199個PPP示范項目，總投資達到3109億元。其中，2016年第三批示范項目117個，總投資1713億元。前兩批82個省級示范項目中，列入國家級示范項目的達到12個，與社會資本簽約率達到了76.8%，項目落地率達到了34%，均處於全國領先水平。

財政部綜合信息平台的數據顯示，截至今年4月底，全國入庫的PPP項目達到8042個，總投資達9.3萬億元。

民營企業東方園林生態股份有限公司生態板塊中心總裁左志認為，企業的參與印證了PPP快速發展的勢頭。“同樣是參與政府項目，以前BT(建設-轉交)形式有一些項目會出現地方政府不能正常履約付款，現在PPP模式改變了這種狀況。”左志舉例說，從2015年到今年初，公司PPP項目簽約額約為500億元，其中約100億元投資於旅遊景區等由使用者直接付費的項目，另外有400億元投資於園林景觀、河道治理、汙水處理等政府購買服務項目。“這反映出地方政府對於生態項目的需求非常強勁。因為這不僅從源頭上解決了地方政府拓展民生工程和可支配財力相匹配的問題，而且撬動了社會資本投入。”左志表示。

“之所以呈現這樣的發展態勢，根本原因是改革釋放了市場活力，打破了壟斷，引進了競爭。”財政部PPP中心主任焦小平說，2013年之前PPP在中國主要滿足政府投資不足等問題，此後的新型PPP則是一種市場化、社會化的公共產品供給管理模式。

當前，中國推進PPP還是以示范為主。焦小平介紹說，2014年到2016年,通過示范探索出一條新模式，從當時僅僅5個行業覆蓋到目前13個行業，社會資本的取向上也以交通領域、市政領域和環境領域居多，和當前中國城鎮化進程完全吻合。同時，焦小平強調說，政府在改革中需要探索職能轉變，更多地發揮規則制定、優化市場環境的作用，使得PPP改革在中國長期建立起統一、規范、透明、高效的機制。

“就中國而言，不論是項目類型還是項目容量，都對全球產生了一定的引領作用。”世界銀行集團(新加坡)基礎設施與城市發展中心主任喬丹·施瓦茨建議說，在未來世行和中國合作中，需要更多提高項目效率和透明度，同時要引入民間資本、商業資本，以及完善相應規章制度。

“以前在銀行工作總是考慮怎么降低風險，避免出現不良貸款。現在到企業工作，就感覺融資門檻怎么這么高。”曾在農發行擔任過分行行長的左志，道出了如今PPP項目落地中的頭號“攔路虎”——融資難。

“在不少人想法中，央企PPP項目融資是順風順水。其實，與社會資本一樣，也面臨著融資的瓶頸問題。”中國交通建設股份有限公司投資事業部總經理助理姚磊說，從2015年到現在，企業簽約PPP項目投資總額是1500億元，目前落實項目貸款只占到三分之一左右。

國務院發展研究中心研究員孟春認為，首先是因為多數PPP項目規模大、期限長、風險高，而金融機構等融資方前期參與度不夠高，尤其在項目識別、項目准備階段參與少;同時，由政府和社會資本共同成立的項目公司，因為資產規模小、現金流少，限制了自身融資能力。另外，我國PPP項目融資的方式還比較單一，仍然以銀行貸款為主，而通過銀團融資、債券融資、信托融資、資產證券化等方式籌集資金的比例還比較低。“所以，建議金融機構研討創新出符合PPP模式的信貸方式，引導融資方式轉變，優化投融資環境。”孟春說。

“金融機構看PPP項目，主要看承租人的主體和項目產生的現金流情況。”招商銀行招銀金融租賃有限公司副總裁婁怡舉例說，比如售後回租等同於項目貸款，可以和項目周期進行匹配，優勢就在於資金使用靈活。比如，一些水電項目的搬遷費用，都可以用回租的方式盤活固定資產，對現金流提供保證。

針對當前融資難和資金錯配等問題，財政部要求，各地要與中國PPP融資支持基金積極做好項目對接，推動中央和地方聯動，優化PPP項目融資環境，降低融資成本。要堅決杜絕各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。

“PPP作為市場化改革的關鍵一環，改革的牽引性非常大。”中國財政科學研究院院長劉尚希認為，PPP屬於公共治理的范疇，但在這裏公共治理采取了一種非行政運作方式，引進了市場和社會的因素。PPP可以使政府公共服務公共產品多樣化，來更好地適應人民群眾的新需求。

PPP有30種付費方式：政府付費、可行性缺口補助和使用者付費。目前，現金流主要來自於政府補助或補貼的付費方式，融資上反而比較困難。“中交投資的資產回購中最多的是使用者付費項目。因為政府付費項目融資的預期收益完全需要政府支付，但金融機構對政府的履約能力顯得信心不足，會提出需要央企擔保或是其他的增信要求。”姚磊說，這主要是出於對現金流的擔憂。

然而，在PPP新政下，政府付費或補貼的項目不再額外提供擔保。

“無論是哪種付費方式，核心是法律環境的問題。中國發展PPP項目，目的就是轉變政府職能，建立權、責、利清晰的法律環境。在這種前提下，無論是補貼或是其他付費方式，只要承諾了就具有了一定的可信度。”中國人民銀行金融市場司處長馬賤陽說，無論PPP項目是15年的或30年的，有法律來保障權益，對金融機構而言就有了穩定的現金流預期，這才是關鍵。

濟邦投資咨詢有限公司董事長張燎表示，過去BT項目建設合同中，都會有增信措施。如今政府不再進行增信，制度環境發生了改變，而金融機構大多還未能“轉過彎”來，政府把財政支出的承諾切實納入預算，這也是讓金融機構安心的關鍵。

退出機制也是各方關注的焦點。到目前為止，國內還沒有出現過一家金融機構或社會資本從PPP項目退出。專家們表示，沒有很好的退出機制，就會導致“不合適的人出不去，合適的人進不來”。

項目建設方、核心設備供應商、將來的項目運營商等這些股權參與方如何退出?“項目使用了一段時間，其社會功用得以發揮，現金流也進入穩定的常態才能退出。”中信證券投資銀行部總監劉隆文分析說，一方面可以考慮由上市公司收購這些股權，另一方面是資產證券化，通過交易所等方式出讓給社會。

PPP項目中來自銀行、銀團以及信托、租賃的債權融資應如何退出?目前PPP項目中股權融資大概占25%至35%，剩下的65%到75%是來自於債權融資。“債權的退出一般要等到持有到期，或是發新債還舊債。”劉隆文說，目前看，PPP項目債權流動性較差，一定程度上影響了銀行放貸積極性。

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