巴西現代農業進入新時期

進入巴西西部的馬托格羅索州，穿過吉馬良斯台地就到了坎普韋爾迪。坎普韋爾迪在葡萄牙語中的意思是“綠色的田野”。正如其名，放眼望去，道路兩旁是一望無際的綠色田野。巴西被譽為“世界糧倉”，而馬托格羅索州糧食產量佔巴西糧食總產量的四分之一。

幅員遼闊的巴西早在20世紀30年代就提出“巴西，世界糧倉”的口號，農產品不但能滿足本國需求，也是重要的出口物資。如今，巴西現代農業已形成多樣化經營方式。

為推動農業發展，巴西政府長期對農工企業實施貸款補貼、銀行債務減免、出口補貼等鼓勵政策。自1994年起，隨著經濟企穩，巴西農業獲得巨大發展，生產力提高、機械化和職業化成為巴西農業進入新時期的標志。

在坎普韋爾迪，記者走訪了巴西美好未來集團下屬的費拉德費亞農莊。集團負責人伊納西奧介紹說，美好未來集團是巴西重要的農工企業，在馬托格羅索州21個市鎮擁有100個農莊、6000多名員工。集團出產大豆、玉米、棉花、牛肉、淡水魚等，還擁有生物燃料廠和運輸公司，形成了多品種、多領域的立體農業生產體系。

費拉德費亞農莊由6個小農莊組成，面積4萬公頃，員工300名左右。與其他大農莊一樣，費拉德費亞農莊也採取輪種方式。在這裡工作了13年的農藝師阿德里安告訴記者，馬托格羅索州以產大豆出名，大豆的生長期是每年九十月份至次年二三月份。收完大豆後，肥沃的土地種玉米，貧瘠的土地種棉花，這樣既充分利用土地，又有利於土地養護。

在費拉德費亞農莊耕作的農民並不多，高科技成為大農莊順利運轉的法寶。阿德里安說：“不管是種什么，農莊裡每一畦田的種子播種深度、植株的密集度以及排列方式等，都由GPS定位引導。同樣，澆水和噴農藥等工作也都經過電腦程序的精密計算。”

巴西預計今年糧食總產量達2.33億噸，比去年增加26.2%，將再創曆史新高。巴西糧食高產的背後凝聚了科技人員的巨大付出。

在里約熱內盧，巴西農牧業研究公司農業種植研究院的專家西蒙伊斯對記者說，巴西農業的自然稟賦並不出色，土壤酸性較大，而且大部分地區位於熱帶，不利於作物生長。“近10年來，(巴西農業)飛速發展的主要原因是科技進步。我們從改善土地和改變種子的基因做起，努力提高產量。”

巴西農牧業研究公司成立於1973年，隸屬於巴西農業部。該機構擁有約2000名高級農業科研人員，在全國設有41個研究中心，已向社會推出科研成果8000多項。

西蒙伊斯說，根據國家農業發展的需要，公司在大豆品種改良、高產品種培育、稀樹草原研究等方面取得了突出進展。馬托格羅索州屬於稀樹草原地區，一年分為雨季和旱季，原本不適合種植大豆。但隨著熱帶大豆品種改良，巴西成為世界上第一個在低緯度地區試種大豆的國家，大豆單產已提高到每公頃2000公斤左右。近年來，巴西大豆種植已逐步由南部、東南部向北部轉移，馬托格羅索州因此成為重要的大豆產區。

近年來，無人機、衛星遙感技術等不斷被運用於巴西農業生產。西蒙伊斯說，像馬托格羅索州這樣的地區，農業機械的使用要實現共享，從而降低成本。

近幾十年來，巴西農業發展的突出特點是迅速發展了大豆產業。目前，巴西的大豆產量已經超過了亞洲的大豆總產量，僅次於美國，佔世界總產量的1/5。大豆及其加工品的出口成了巴西重要的外彙來源，平均為其獲得近30億美元的外彙。

巴西大豆的生產曆史並不長，但發展卻呈現出突飛猛進的態勢。巴西農業部的統計數據顯示，20世紀70年代巴西大豆年產量不足1000萬噸左右;到20世紀90年代末，產量突破3000萬噸;進入21世紀後，巴西大豆的單產從每公頃1000公斤提高到2000公斤。巴西已是世界第二大大豆生產國和出口國。巴西大豆生產之所以取得這樣快速的發展，其中最重要的原因是巴西在大豆科研上所取得的“技術革命”對巴西大豆的發展起到了重大的推動作用。

大豆作為巴西經濟作物之一，可追溯到上世紀60年代，當時巴西推行了一系列刺激農業的政策，再加上國際市場大豆價格攀升，使得許多農民開始種植大豆。1975年，巴西政府在南部地區的巴拉那州建立了大豆研究所。目前，這裡建成了佔地350公頃的基地，擁有各類技術人員近400人，是世界上目前最先進的大豆研究中心之一。該研究所通過雜交選種技術培育出適合巴西南方土壤、氣候和水質條件的新品種。雜交大豆新品種的不斷推廣，不僅使巴西大豆生產率得到很大提高，而且使大豆品質也得到很大改善，從而使大豆成為巴西主要的糧食作物之一。

針對溫帶大豆“移植”到熱帶地區種植，容易被病蟲害“吞噬”的難題，巴西農業研究所的科研人員在溫室試驗田裡模擬熱帶氣候條件，對大豆新品種進行篩選培育，終於培育出了適合赤道地區生長的16個新品種，成為世界上第一個在低緯度地區試種大豆的熱帶國家。目前，巴西各地都可以種植大豆，大豆已成為巴西種植面積最廣的農作物。巴西農業部預測，到2018/2019農業生產年度，巴西大豆出口量有望超過6000萬噸。

轉基因產品的安全性多年前在巴西受到各界質疑，巴西政府對於轉基因作物種植的態度一直比較保守。有一段時間，巴西南部轉基因大豆非法種植情況相當普遍，2003年巴西政府頒佈臨時法案，部分開放對轉基因大豆種植的限制。當時，巴西轉基因大豆種植面積300萬公頃，佔大豆種植面積的17%。自2005年合法商業化種植轉基因作物以來，巴西轉基因大豆種植面積日益擴大。2011年，巴西轉基因大豆的種植面積為2060萬公頃，比上一年增加了15.7%。同時，轉基因大豆對提高大豆單位產量發揮了重要作用，巴西大豆產量逐年快速增長，2014/2015年達到9130萬噸，年均增長近400萬噸。

雜交大豆、熱帶大豆和轉基因大豆，巴西大豆科研的三次“技術革命”將巴西打造成世界大豆生產大國，成為世界的新糧倉。

巴西農業支持政策的總體目標,是促進農業發展和提高農民收入。但是,在不同的時期,又具有不同的特點。烏拉圭回合農業協議的達成是巴西農業支持政策的重要轉折點,從而巴西農業支持政策大致可以為三個階段。第一階段(1965-1985年)是以農業直接補貼為主的階段,第二階段(1985-1995年)是價格支持成為巴西農業支持支柱的階段。第三階段(1995年以後)是農業市場更加開放的階段—鑒於WTO的成立和農業協議的簽訂,巴西農業市場更加開放,巴西用產品售空計劃(PEP)和期權合約補貼(optioncontracts)這兩個新的政策措施來逐步取代舊的價格支持政策,導致價格支持大大減少,逐步形成了一套比較完善的農業支持體系(李飛、孫東升,2007)。

(一)農業直接補貼時期(1965-1985)的農業支持政策演變

1. 國內外經濟環境變化。首先,隨著國內經濟的持續發展,各種弊端開始顯現。1945-1961年,以巴西本國生產的工業制成品替代原來需要進口的工業制成品的“內向型發展模式”(張月,2008)即進口替代政策,在一定程度上促進了巴西經濟增長,工業成為巴西經濟中增長最快的行業—從1950 年到1973 年,工業的平均增長率為9%。在“巴西經濟奇跡”期間(1968—1973),國內生產總值(GDP)年平均增長率甚至高達10%(20世紀70年代後期平均增長率也達到7%),工業平均增長率為13%,而農業發展嚴重滯後,這一時期的平均增長率僅為5.4%(Anderson、Valdés,2008)。經濟雖然持續快速增長,比較完善的工業體系也得以建立,但國有企業主導下的進口替代模式逐漸導致國際收支赤字的增長,以及通貨膨脹加劇,經濟發展不平衡的弊端逐漸顯現出來。

其次,國外經濟環境開始惡化,巴西經濟開始陷入“拉美陷阱”。1965-1973年,世界經濟加速增長,國際初級產品出口價格堅挺,巴西初級產品出口佔世界貿易總額的額10%,出口產品市場價格上漲74.7%。但與此同時,各主要經濟體的通貨膨脹開始加劇,貨幣與彙率已顯露危機,世界經濟呈現出“中度衰退”(蘇振興、徐文淵,2007)。另外,由於20世紀70年代中後期世界范圍內的能源危機,發達國家普遍陷入由於不利的“供給沖擊”(尤其是原油價格和農產品價格暴漲所導致的)而不斷惡化的經濟危機中,巴西經濟也未能獨善其身,經濟增長明顯放緩,每年的出口創彙基本只用來還本付息,再加上全球利率激增,導致1987年債務危機的全面爆發,致使巴西經濟全面下滑。

最後,政策決策者也開始注重發展農業。20 世紀70年代初,巴西政府已注意到長期忽視農業發展帶來的弊端。1975年以後,政府在制定新的經濟調整政策時,強調“只有農業發展了,巴西經濟才能重新得到發展”,明確將農業生產置於國民經濟優先發展的戰略地位(蘇振興、徐文淵,2007)。

2. 主要農業支持政策的演進。首先,政策工具以信貸支持為主,大幅度增加農業投資和貸款。1965 年第4829號法令確立了“巴西國家農業信貸體系”,向農業提供低於市場利率的信貸資金,目的在於確保農業能獲得較低利率的貸款。信貸分為種植信貸(主要用於購買生產資料)、投資信貸(主要用於添置固定資產,對購買土地則不予貸款)和銷售信貸(主要幫助生產者解決銷售資金周轉)這三種類型。巴西政府在為生產提供融資,鼓勵資本形成,加速新技術採納,加強中、小農業生產者在經濟中的作用等方面發揮了積極作用(劉一砂,2012)。1965-1985年間,巴西政府用於農業的政策資金累計達到約2191 億美元,其中310 億用於農業補貼,其他用於基礎設施投資等方面。1978-1983年期間,農業補貼約佔巴西農民收入的15%—20%。20 世紀80 年代之前,巴西農業貸款資金85% 來自政府,但20 世紀80年代後期巴西爆發債務危機,農業貸款結構發生根本性變化,貸款主要來自商業銀行(徐成德,2009)。其次,通過實施最低保證價格政策刺激農業生產。在20 世紀70 年代制定社會經濟發展戰略時,巴西政府把農業放在經濟建設首位。1979年菲格雷多政府上台後,頒佈“農業一籃子計劃”,對最低保證價格進行修正,使其逐步符合農業發展需要。1975 年以前,巴西農產品出口以咖啡和可可為主。從1975年開始,轉向穀物玉米、大米和小麥等穀物和大豆。為促進農業結構調整,從1975年開始,巴西政府正式對豆類和木薯等實行價格支持(朱英剛,2003)。實施這一政策的目的,旨在刺激農民生產積極性。同時,政府還可根據國內外市場需求趨勢,適時調整不同產品的最低價格,引導農業發展方向,促進供求平衡(呂銀春,1983)。

最後,嚴格限制進口,大力促進出口。為爭取國際收支好轉,執行進口許可證制度、進口配額制、提取高額進口押金、提高進口關稅和取消進口補貼等限制進口的措施,並執行免出口稅和為客戶提供出口信貸等擴大出口的措施。

3. 執行結果。 以直接補貼為主的農業信貸政策, 促進了農業的增長,首先表現為農業生產增速提高。1971-1981年農業生產年均增長率為5.6%,是自1930 年以來五個十年中的最高增速。1977年糧食作物種植面積比1970年擴大46.8%,在全國種植面積中所佔比重由69.5% 提高到78.5%;1982 年與1975年比較,糧食作物產量提高了15.8%;基本糧食的國內供應能力增強,基本扭轉了糧食依賴進口的局面(蘇振興、徐文淵,2007)。出口農產品結構實現多樣化,輕加工食品出口的增長抵消了傳統初級農產品出口的減少。

但是,以上政策在執行過程中,大型農業生產者更容易獲得資金,因此,巴西全國僅有20% 的農業生產者使用了信貸資金。加上20 世紀70年代後期陷入債務危機,信貸增長並未伴隨著產量提高(劉一砂,2012),因此信貸支持政策最終是否推動了農業發展仍是一個有爭議的問題。

(二)價格支持政策時期(1985—1995)的農業支持政策演變

1. 國內外經濟環境的變化。第一,國內經濟形勢發生明顯逆轉,出現了巴西曆史上著名的“失去的十年”。1985-1995年,巴西陷入債務危機,通貨膨脹嚴重日益嚴重—20 世紀80 年代初,年通貨膨脹率上升到200%,到20世紀90年代初年通貨膨脹率甚至超過了1000%(Anderson、Valdés,2008)。經濟停滯不前,經曆了持續幾年的低增長甚至負增長,人均收入水平大幅下降,宏觀經濟形勢陷入動蕩中。

第二,發達國家通過種種手段轉嫁本國的經濟危機,致使巴西經濟發展的外部環境持續惡化。20 世紀70年代中期至80年代初兩次世界性的經濟危機接連發生,發達國家的出口市場嚴重萎縮,不斷採取一系列措施轉嫁國內危機—紛紛大幅減少進口並高築貿易壁壘;壓低國際市場初級產品價格;實施緊縮型的貨幣政策從而導致高利率和高彙率(尤琴琴、金學明,2003)。包括巴西在內的發展中國家首當其沖,深受其害。

第三,政策更加重視農業,並採取措施鼓勵發展農業。盡管國內外環境持續惡化,農產品國際價格不斷下跌,巴西農業產量仍在增加。這對降低巴西國內食品的實際價格,緩和通貨膨脹,增加貿易補償,提高農業就業率,扭轉人口從鄉村向城市流動等方面都發揮了重要作用(梁素珍,1993)。決策者越來越意識到農業在經濟中起到的穩定作用,調整農業支持政策,鼓勵農業發展。

2.主要農業支持政策的演進。首先,直接補貼轉向價格支持,價格支持成為支柱。由於巴西通貨膨脹加劇以及政府債務危機等困難導致農業直接補貼難以順利實施。從1985年開始,巴西政府對農業的直接補貼逐漸減少,從1985 年到1995 年,農業直接補貼由142 億美元減少到60億美元。這一時期,價格支持政策逐漸成為巴西農業支持政策的支柱(李飛、孫東升,2007)。主要手段就是最低保證價格政策(MPP),其目的是確保農民具有穩定收入。其基本點:一是對農業生產者的產品實行保價政策;二是由政府收購剩餘農產品。農產品基本收購的形式有兩種:一是聯邦政府直接購買(AGF),當市場價格低於規定最低價格時政府買入,這是最簡單的農產品收購方式;二是營銷貸款(EGF),這是一種與政府簽訂的以產品作抵押的貸款合同,在合同期限內,如果市場價格低於最低保證價格,借貸者可按最低保證價格將產品出售給政府,若市場價格有利可圖,就可以轉售其他人(張紅宇、陳良彪,2004)。該政策一直持續到1994年WTO成立與農業協議的簽署。

其次,全面放松了對農產品營銷的管制,私人資本大規模進入農產品營銷領域。這包括大幅度減少用於農產品市場營銷活動的公共資金。從1988年到1991年,用於咖啡的市場營銷的公共資金減少了75%,用於酒精和糖類市場營銷的公共資金減少了91%,用於可可和小麥的市場營銷資金的減少超過95%(Anderson、Valdés,2008)。

最後,進口替代政策徹底終止。這是巴西貿易政策的重大變化。在經曆了從20 世紀50 年代中期到1989年的快速工業化後,繼續從農業提取收入以支持工業化和城市的政策已接近崩潰,巴西無法再單靠工業化作為經濟增長和發展的引擎(W Baer,2013)。

3. 政策執行結果。在這一階段,農村貸款量的急劇下降對巴西農業生產並未產生很大的負面影響,巴西穀物產量由5980 萬噸增長到8000萬噸。貸款的逐步停止與農業高收入和高生產力相伴隨,非常重要的原因有二:一是早期的農業科研投資開始產生效果,二是20 世紀80年代經濟危機期間,為減少農業風險而成功實施的農產品最低保證價格政策(梁素珍,1993)。

實踐證明,農產品最低保證價格政策是促進農業生產發展的有效政策。但這種政策也存在著隱患。政府每年必須撥出相當大筆資金用於實施最低保證價格政策,使本來已很困難的財政狀況進一步惡化。另外,在20

世紀80 年代期間,最低保證價格政策下的政府庫存達到了意想不到的頂峰,從而促使政府快速行動來改革這一政策。

(三)逐步完善的農業支持政策時期(1995 至今)的農業支持政策演變

1. 國內外經濟環境的變化。首先,巴西經濟不斷恢複並步入正軌。從1994年開始,巴西經濟進入調整階段,政府試圖穩定宏觀經濟,抑制嚴重的通貨膨脹,進行了一系列以市場化和自由化為基本導向的改革(楊萬明,2006)。較為突出的是“雷亞爾計劃”和1999年實施的出口導向型發展戰略,以及改革工業、農業,推進國有企業私有化,進一步開放市場,引進外資和技術,調整產業結構,降低關稅(柴瑜、李毅,2013)。以上改革措施使巴西經濟逐步實現了宏觀經濟穩定,為農業增長提供了一個有利環境。

其次,世界經濟逐步複蘇,貿易自由化進程加快。全球經濟的結構性調整,國際經濟新秩序亟待建立和推進,國際貿易條件有所改善(張安永,2000)。1995年以後,鑒於WTO的成立以及1994

年烏拉圭回合農業協議的簽訂,貿易自由化迅速發展,要求巴西農業市場更加開放。

最後,不斷開放的農業市場和農業支持政策的調整有利於提高國際競爭力。隨著貿易自由化的不斷深化,巴西政府對包括最低保證價格政策、農業信貸政策和農業保險等在內的農業支持政策進行了全方位的改革。在這一階段,政策目標具體表現在兩個方面:一是保持巴西農業的國際競爭力,主要針對大農場,減少價格支持,使之在國際市場上的競爭力不斷提高;二是確保農民收入不低於城市居民,維持社會穩定,主要針對小農戶而採取家庭農業支持計劃,防止農村人口向大城市過快流動以造成社會問題(李飛、孫東升,2007)。

2. 主要農業支持政策的演進。

第一,提供多樣化的信貸支持是這一階段巴西農業支持政策的基本特征。這種以金融信貸為核心的政策取向還表現在當政府決定補貼一個產業時,首選是金融信貸而非價格支持手段(馬欣、田治宏,2015)。2000年以來,巴西信貸增長極為顯著,2009 年比2000 年農業信貸增長了152.8%。其突出特點是針對本國生產者實際情況,依據多種標准發放農業信貸。從20世紀60年代中期以來,巴西政府經曆了從單純的資金提供者到政策制定者和推動者的角色轉變,同時還注重因勢利導適時引入私營企業,使其逐漸成為提供信貸資金的重要來源。為此陸續建立了“農業信貸票據”(1994年)、新的農牧業融資機制(2004 年)和“農牧業商業票據”(2005 年)等。目前,巴西貸款90% 來自商業銀行,10%來自政府(徐成德,2009)。

第二,新的價格支持政策。一方面出於財政壓力,另一方面考慮到WTO規則,巴西政府提出了兩個新政策措施逐步取代舊的價格支持政策,即產品售空計劃(PEP)和期權合約補貼(optioncontracts)。目前,舊的價格支持計劃僅限於稻米、玉米、小麥、木薯和豆類等主要作物。所謂產品售空計劃(PEP)是指政府通過向加工企業或批發商支付“差價”補貼的方式來支持農產品價格。“差價”是指市場價格與政府制定的參考價格之間的差額。相當於政府提供產地與消費地之間的運費補貼。當中西部的農民把產品提供給南部的加工企業或批發商時,政府將兩地之間的價差(主要是運費)補貼給後者,鼓勵他們到內陸地區收購農產品,從而為內陸地區提供價格支持。所謂的期權合約補貼(optioncontracts)是價格保證制度的一種。先確定一個一定時期的期權價格,要事先買保險。如果買了保險,當到期實際市場價格高於期權價格時,由農民自己出售;實際市場價格低於期權價格,由政府把市場價格與期權價格之間的差額直接補給農民,仍由農民自己銷售。這樣的政策有兩大作用:一是一定程度上穩定農民收入;二是可以減少政府直接以保護價格收購而形成的儲備。

第三,家庭農業支持計劃。該計劃於1997 年開始實施,1999 年開始推廣。政策重點傾向於家庭農場和低收入農戶。農用地不足50公頃的小型農場(佔農場總數的62%)雖然只佔有7%的農用地面積,卻是巴西國內食品的主要供應者。不過,這些小型農場不如大型農場的國際競爭力強,因此政策更傾向於向小規模生產者提供金融支持。家庭農業支持計劃有三條主線:一是基礎設施建設。二是農業信貸,給小規模農戶提供比商業貸款利率(17%)更低的低利率(2%或6%)的貸款,分期付款的話還可以免除30% 的本金。三是免費對農民和技術人員進行培訓。

第四,其他主要支持政策。一是解決農民的債務危機。自1995年以來,巴西政府一直採用的一項重要措施是通過立法形式允許到期不能還貸的農民可繼續與放款者協商而延期還貸。二是農業保險政策。分為備耕、種植、管理和銷售等4個階段進行保險,並與農業信貸發放同步進行。保險范圍以生產成本為上限,政府和農民各自負擔50%的保險金,從而促進農民通過參加農業保險降低生產風險(朱英剛,2003)。三是稅收優惠,在1994年到1997 年期間,工業產品的平均關稅從100%下降到31%,與此同時,農業關稅進一步大幅削減,水稻、小麥、食用豆類降至10%,玉米、棉花和大豆降至8%。因此,改革力度很大(Anderson、Valdés,2008)。

3. 執行結果。第一,農業增長模式發生根本變革。在這個階段,巴西的農業發展日益依賴生產率的提高。從1990 年到2004 年,種植面積以年均1.8%的速度增長,但產出卻以年均4.9% 的速度增長。對家禽和農作物生產研究的投資都產生了很好的結果。

第二,農業部門出現前所未有的出口導向的增長。在2000 年到2004年農產品出口年均增長率為5.3%,而工業部門的增長率僅為1.7%。出口出現兩個重要變化:一是巴西大宗商品的市場份額增加了—巴西在酒精、糖類、咖啡、橙汁、大豆複合物、煙草和家禽的出口方面位居全球第一,在豬肉出口方面位居全球第三(Anderson、Valdés,2008),而出口增長主要源於農業中廣泛應用的技術進步;二是輕加工產品出口增加導致出口日益多樣化。

總之,巴西逐步建立起以信貸支持和價格支持為主的一套完善的農業支持政策體系。隨著巴西農業產量的迅速增長,農業支持水平大體上也呈不斷增長態勢。但從農業支持結構來看,總體上巴西對農業的支持水平仍然較低。對市場基本不造成扭曲的“綠箱”支持佔巴西農業支持總量一半以上;“黃箱”中非特定產品(有一定扭曲)支持佔30%左右,而對市場扭曲程度最大的特定產品支持所佔比重很小。這明顯體現出巴西農業支持的政策取向,是盡可能保證市場充分競爭,減少農業支持對市場的扭曲程度。進一步而言,巴西農業支持政策的重要特點是,以針對農業整體或保障農戶收入為主,如金融信貸和保險計劃。這類措施並不與特定產品的產量和價格掛鉤,屬於非特定產品支持,對市場扭曲程度相對較小(馬欣、田志宏,2015)。

近年來，中巴農業合作進展迅猛。據巴方統計，中糧集團已成為巴西第五大出口糧商，而大康農業等中資民營企業也把發展的觸角延伸到了巴西。

2014年，中糧集團斥巨資通過並購進軍巴西市場，在巴西建立了多元化全球糧食採購網絡，並在南美形成了具有完整產業鏈的商業模式，覆蓋巴西、阿根廷、烏拉圭、巴拉圭等國。

其他中企也不甘落後。大康農業通過投資入股巴西公司進入農業生產資料經銷領域，並打算通過收購打造農產品生產、採購和銷售鏈條。

北京大學學者郭潔認為，進入巴西發展的中國糧企已大體具備在生產、加工、物流等領域進一步垂直整合的條件，但要具有同其他大型跨國公司和當地公司競爭的能力，還需在核心領域加大投入，通過投資基礎設施拓展物流網絡來實現雙贏。

主要結論及對中國的啟示

(一)主要結論

面對國內外經濟形勢變遷,面對國內政治力量的博弈,巴西農業支持政策的改革並非一帆風順。但是,自20 世紀90年代初開始,巴西農業價格扭曲不斷減少,據統計,將所有農產品作為一個整體,從20 世紀60 年代中期到90 年代中期的30年間,巴西農業的NRA(名義援助率)平均為-19%,而從20世紀90年代開始至今,這一數字平均為2%。而且,在平均值附近的離散率在過去十年內也減少了,表明農業部門中的激勵扭曲導致的福利損失減少了(Anderson、Valdés,2008)。農業支持政策的不斷改革與完善,使巴西農業有了更加有利的增長環境。在2004年,酒精、糖類、咖啡和橙汁生產,巴西排名全球第一;大豆、大豆副產品、牛肉和煙草的生產,巴西排名全球第二;家禽、豬肉、水果和玉米生產,巴西排名全球第三(Anderson、Valdés,2008)。

在經濟發展的道路上,中國與巴西有著相似的結構轉變,巴西在農業支持政策方面的某些重要經驗教訓可以供我國決策者當前所借鑒。

(二)巴西農業支持政策演進對中國的啟示

第一,應更加重視對中小農戶的生產能力和收入水平的支持。巴西通過制定一系列的特殊政策和針對性政策加強對處於劣勢的中小農戶的保護和支持,使其能夠獲得足夠的資金和政策支持,且比大農場主更加優惠。我國有大量家庭收入低且耕地面積小的家庭農戶,可以借鑒巴西經驗,加快研究按照農戶家庭收入和家庭耕地面積等標准對農戶進行分類的有針對性地補貼。

第二,應該更加重視市場的力量,盡可能減少對農產品市場的扭曲。前文已經指出,在過去的十多年間,巴西農業支持的政策取向,是盡可能保證市場充分競爭,減少農業支持對市場的扭曲程度。這不僅是WTO的要求,也是巴西吸取以往教訓的結果。正如前文所指出的,在20世紀80 年代期間,巴西實施的最低保證價格政策曾經導致政府的農產品庫存達到了意想不到的頂峰。這種情形與我國當前的情形比較類似。2015/16市場年度,中國玉米的期末庫存預計將高達9061 萬噸—實際上自2011/12市場年度以來,中國的玉米庫存逐年增加,有時候,一年增加的玉米庫存近千萬噸。小麥2015/16 市場年度,期末庫存預計將高達8957 萬噸。稻穀2015/16市場年度的期末庫存預計達到4560 萬噸。玉米、小麥、稻穀的庫存加起來約為2.3億噸,高居世界之首(胡軍華,2015)。在這些庫存中,基本都是政府庫存。這很大程度上源於我國政府長期以來強調通過價格支持刺激農產品尤其是糧食生產,進而影響到產品產量,屬於特定產品支持,對市場扭曲程度最大。本文認為,今後中國農業支持政策,應該借鑒巴西經驗,以保障農戶收入為主,尤其是重視金融信貸和保險計劃。我國當前高度重視對農產品的價格支持和對農業生產資料的補貼,在一定程度上忽視了對農業生產經營的信貸支持。而在巴西,農業支持政策的首選是為農業生產經營各環節提供低利率的信貸服務。加強對生產者的金融支持而非價格支持,不僅利於提高農民再生產積極性,增加農民收入,更重要的是能使市場更富有效率,減少對市場價格的扭曲。巴西的以上經驗可以供我國優化農業支持政策借鑒。另外,應該加快改革價格形成機制,比如盡早研究借鑒在棉花和大豆等品種上實施的目標價格制度的可行性,以及借鑒巴西的產品售空計劃(PEP)和期權合約補貼(optioncontracts)的可行性。以上諸多措施不與特定產品的產量和價格掛鉤,屬於非特定產品支持,對市場扭曲程度相對較小(馬欣、田志宏,2015)。

第三,加快與農業生產直接相關的基礎設施的建設。今後,應該繼續建立健全升級各類倉儲、運輸設施設備,並鼓勵私人投資參與農業基礎設施建設,不僅有利於降低農村生產成本,也為農業和農村的進一步發展提供了條件。在農業基礎設施建設的支持上,中國與巴西相比仍有相當的差距。因此,中國有必要進一步加大農業和農村基礎設施投入力度。

第四,強化相關新技術的應用。巴西現代農業的增長主要來自於生產率的提高。中國在注重傳統農業發展的同時,應鼓勵農民採用新技術,轉變農業生產方式。政府應給予採用新技術的農戶一定的優惠支持,從而加快農業現代化的進程。

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