【治港里程】14億人口只有四千名中央幹部　城市大學教授陳漢宣：良政善治內地制度值得参考

中央完善香港選舉制度，目的是要達至良政善治，而如何才能達至良政善治的目標，社會上出現較多的討論。長期研究中國幹部制度的城市大學公共政策學系教授陳漢宣，從主要官員問責制和公務員制度改革的角度切入，認為香港應可從整體考慮改革問責制和公務員制度，增加橫向切入和橫向流動，將政治任命的官員擴大至各政府部門的「一把手」，將政務官與政治任命官員搭配，互相配合，取長補短，既要遵守行政規矩，又要能夠體現政治承擔。

他認為，香港可以借鑑內地嚴管「一把手」的制度，對主要官員既要管得少，也要管得好，從整體上提升香港的管治，提升公務員體制的能力，增加社會認受性。

文：文武圖：黃冠華

陳漢宣認為，從回歸到現在，《基本法》在行政長官、立法會和公務員體制的權力、權限的配置上，存在一些不完善的地方，一個最基本的問題就是行政長官難以落實行政主導的立法原意。首任行政長官董建華推行高官問責制，就是希望能解決這一問題。此外，在香港的政制發展中，支持政府或支持中央政府的建制派，也未能成為香港政治舞台的主導。

不應矮化政務官體系

近大半年來，中央政府大力推動香港管治能力的提升，希望能改變香港的政治生態，實現良政善治，陳漢宣則提出高官問責制是否需要重新修正，是否需要多些橫向切入，橫向流動的建議。

陳漢宣強調，提出這樣的想法，並不是要矮化香港的政務官體系，實際上，香港為數約745名的政務官，是香港特區的中流柢柱，將香港的行政制度支撐了起來，任何意圖去矮化政務官的做法都是不切實際，脫離現實的，未必有助於公務員體系的改革蛻變。

增加橫向切入橫向流動

陳漢宣所提議的橫向切入、橫向流動，有幾方面的意思，其一，能否將政治委任的官員由現時的司局長、副局長、政治助理，擴大一些，是否可以擴大至政府的各部門首長？陳漢宣認為，香港可以參考和學習內地的幹部制度中，強化對「一把手」的管理和監督的經驗。

內地制度「管得少、管得好」

內地的幹部管理制度的特點是「管得少，管得好」，內地人口眾多，地域廣闊，有56個民族，區域經濟發展不均衡，體系龐大，但是，在14億人口中，屬於中央管理的幹部只有4千人，中央對幹部的管理，也不是樣樣都管，而是強調管好關鍵少數——「一把手」，就是具有決策權的少數領導幹部。中央強調要對這些「一把手」有約束和有效監察。

14億人口的中國內地，由不足4千人管理，而且國家的治理是有成效、高水平的，中國近年的發展有目共睹，這與中國的幹部管理制度是有關係的。香港可以從中汲取一些營養，提升香港的治理水平。

兼顧品位管理職務管理

其二，對於政治委任的官員，不僅要從政務官體系的品位管理，也須強化職務管理。一般來說，公務員體系的管理分為兩種，一種是品位管理，就是將官員分為不同的品級，比如，特區政府的政務職系包括有七個職級：首長級甲一政務官、首長級甲級政務官、首長級乙一級政務官、首長級乙級政務官、首長級丙級政務官、高級政務主任、政務主任等，按品位進行管理。另一種是職務管理，就是在不同的崗位，負責不同的職務，須承擔不同的政治責任，從職務方面去管理。他認為，擴大了政治問責制，也應同時強化主要官員的品位管理和職務管理。

既要行政問責也要政治問責

其三，既要行政問責，也要政治問責。行政問責就是要求政府的官員和公務員，依照既有的規矩，按以往的方法和文化去做事。行政問責的好處是讓事情可以有預見性，官員及公務員知道應如何依照規矩去做事，但其缺點則是不能夠即時處理一些突發性的問題，比如在應對新冠疫情時，有時要跟太多規矩，就不能夠立竿見影地解決一些問題。政治問責則需要一些有擔當、敢作為的人，去落實一些政治目標，承擔政治責任。當然有擔當、敢作為，不等於不須按規矩辦事，所以既要行政問責，又要政治問責，兩者要互相配合，既要遵守規矩，有時又要打破固有思維，打破框框，這就是橫向流動可能會出現的好處。

政務官與政治官互相配合

其四，要將政務官與政治任命官員搭配，互相配合，取長補短。政務官員有歷練、有經驗、有脈絡、有資源，而政治任命的官員有擔當、有作為，兩者互相配合之時，推動工作時就容易一些，也可提升政府的整體認受性。

舉例而言，負責社會福利的官員，如果只注重政務官員的品位管理，按照資歷和職級，安排政務官員出任相關職位，可能就會不盡如人意，因為相關的政務官員未必具備社福領域的專業知識，亦未必有足夠的政治責任感和使命感。相反，如果採納橫向切入、橫向流動的建議，則更能找到合適的人選，承擔起責任。

其五，加強了橫向切入和橫向流動，令特區管治架構的不同層面都有政治問責的官員時，很多社會上的聲音也更順暢地進入政府，強化對政府的監察。而這種監察的形式與過往不同，也將改變香港的政治文化。

橫向切入提升協商效果

他認為，香港過去監察政府的政治文化，是以衝突為特色的政治文化，並不可取，當增加了橫向切入和橫向流動之後，不同層次的政府部門都可以出現政治協商的效果，政治委任官員與現有的政務官互相配合，有助提升管治水平。

另一方面，行政會議也是重要的政治協商的地方，行會也應該相應地強化監察作用。陳漢宣認為，落實了「愛國者治港」原則之後，立法會由愛國人士主導，行政會議也應該作出相應的轉變，增加政治協商的功能。比如，行會應該可以相對獨立一些，可以找一些建制派以外的愛國人士、專業人士出任行會成員。

應允許建制派掛職學習

其六，建制派政黨應在香港社會各界、各行業、各領域，搞好團結，深化他們的政治價值觀，加強他們的管治能力，達至橫向切入、橫向流動。政府也應作出配合，讓建制派政黨人士更多參與政府的運作，也可以到內地政府掛職學習。

陳漢宣認為，特區政府應配合支持建制派的成長，可以透過公開招聘的方式，吸納愛國人士出任局長、副局長和政治助理，但不必只限於某些政黨，只要是有識之士，是愛國人士都可以吸納，而且還應建立起常規性的流動。

有系統地培育人才

政府的公務員培訓中心也可以為有志於參與管治的愛國人士提供更多的培訓，還可以安排建制派人士到政府部門掛職學習，較有系統地為愛國人士提供全面的培訓。未來，香港的愛國人士也可以到大灣區掛職，互相交流，互相學習，這也是一種好的做法。

當政治生態發生改變之後，建制派也大有可為，加強培訓政治人才刻不容緩。建制派政黨應着眼長遠，系統地培育政治人才，香港雖然很小，但也可以分為做地區服務和中央服務的人才，建制派應該建立有系統的培育人才的機制。

行政長官政黨背景問題未解決

陳漢宣認為，從香港政治的長遠發展來說，中央也須考慮行政長官可不可以有政黨背景的問題。如果不允許行政長官有政黨背景，沒有政黨支持，行政長官如何才能得到足夠的支持？將來落實了「愛國者治港」原則，立法會由愛國人士主導，但愛國人士在立法會內也未必會支持政府提出的每一項措施，那麼行政長官與建制派政黨之間應該如何配合呢？這個問題並非單由特區政府可以解決，這是憲政問題，涉及基本法的修訂，這一問題有待解決。

來源：堅料網