剖析澳洲水權體制 指導我國水資源配置

我國是一個用水大國，更是一個缺水大國。能否最有效率地配置我國的水資源，提高水資源的利用效率，對於我國農業及整個國民經濟的持續、健康發展，具有至關重要的影響和意義。已有研究普遍認為：引入水權市場，利用市場機制配置水資源，應該是我國水資源配置制度改革發展的未來方向。2001年早春，我國第一筆水權交易在浙江省簽約成交，義烏市出資2億元向毗鄰的東陽市買下了每年約5000萬立方米水資源的永久使用權，標志著我國的水資源配置制度改革，已經在實踐中朝著市場化的方向邁開了實質性的一步。本文擬對澳大利亞(新南威爾士州，NSW)近來的水權市場構建和發育情況作一介紹和研究，以期指導我國水資源配置制度的改革和水權市場的構建、培育實踐。

澳大利亞對水資源實行聯邦、州(和領地)、地方三級管理的體制，但基本上以州(和領地)管理為主，流域與區域管理相結合，對水資源(包括地下水)、水體環境、水權市場進行統一管理和全面治理。而無論哪個層級，澳大利亞的水權管理一般都是委托企業(公司)進行市場化運作。

在澳大利亞，名義上歸王室即國家所有的地表水和地下水，實際上被當作一項特殊的自然資源資產統一交給了包括聯邦、州(和領地)、地方政府在內的各級政府來管理。聯邦政府主要負責協調各州(和領地)政府，對跨州、跨流域的水流采取共同行動，而各行政區劃內的水資源管理基本上以各州(和領地)管理為主。州(和領地)政府有各自的管水部門、執行機構、法律法規、水權交易市場以及由政府控股的供水公司，對水資源(包括地下水)、水體環境、水權市場進行統一管理和全面治理。經過州政府登記的水權，可以在市場進行轉讓交易。

在聯邦政府層面，澳大利亞政府委員會是聯邦、州和領地政府之間的最高協調機構，由聯邦政府總理、各州州長、領地首席長官及其他內閣要員等10人組成，其所簽署的協議適用於所有澳大利亞政府機構。包括水資源在內的所有自然資源政策改革，均由澳大利亞政府委員會發起、開展和監管。比如：澳大利亞現在執行的“國家水行動計劃”，就是該委員會於2003年8月發布的。在這份計劃的指導下，聯邦政府與州政府於2004年6月正式簽訂“州際水行動協議”，該協議正式成為各州水法修訂和水資源管理改革的重要參照。

聯邦政府的機構分為首腦辦事機構、內閣部門、執行機構3個層次。在2015年聯邦政府的機構名單中，對水資源管理采取了“兩部+兩局+兩委”的核心架構：“兩部”是指由農業和水資源部代表聯邦政府負責水資源政策管理，由環境部負責水體環境治理。“兩局”是指由墨累—達令盆地管理局(MDBA)作為執行機構，負責為流域內的水資源管理制定政策和規劃，由氣象局作為執行機構負責收集和發布水情、水利信息。“兩委”是指由澳大利亞競爭和消費者委員會(ACCC)作為執行機構負責水資源市場競爭及消費保護事務，由國家水資源委員會(NWC)作為執行機構負責供水和汙水處理事務。

在州和領地層面，澳大利亞有新南威爾士、昆士蘭、南澳大利亞、塔斯馬尼亞、維多利亞、西澳大利亞6個州和首都領地、北領地2個領地。各州(和領地)都有自己的水資源主管部門，水資源的管理職能有的被整合於國土規劃，有的被綜合於環境治理，有的被包含於初級產業，有的則獨立成部。這也充分反映了澳大利亞水資源管理密切與現代市場體系銜接貫通的特點。

盡管各州(和領地)管水部門和機構名稱不盡相同，但水資源管理的職責基本一致，主要是：代表州(和領地)政府根據各自的水法行使水資源管理、開發建設和供水的權力;在聯邦確定各州(和領地)水量配額之後，代表當地政府制定相應的水資源政策，對用水戶按一定年限確定水權並收取有關費用;代表當地政府組織實施州內水資源的評價、規劃、水工程建設等方面的監督管理。

在地方政府層面，各地方(郡和鎮)政府的水資源管理機構主要負責執行州政府有關水的政策，承擔水權的界定、登記、分配、轉讓、調整、取消等具體事項。

然而，不論是在州(和領地)一級，還是在地方一級，澳大利亞的水權管理一般都是委托企業(公司)進行市場化運作。在州一級，州政府一般委托水源公司進行水權分配和管理。水源公司負責尋找水源和建壩蓄水，在州政府的監督下，向各地方政府的供水公司或農場主批發水權。在地方一級，地方政府一般委托供水公司進行供水分配和管理。供水公司負有配網輸送的職責，在地方政府的監督下，向各用水戶提供供水服務。在水權交易市場，交易者也可以與州水源公司進行水權交易。

水源公司和供水公司都屬於公共事業機構，既可以國營，也可以私營;可以由政府部門參股，也可以吸納民間團體或個體參股，出現虧損時政府還會對其提供救濟和幫助。

在聯邦政府層面，澳大利亞水資源管理的基本法規有《2007年水法》、《2008年修訂水法》、《水管理條例》和《水費和水市場規則》4部，確定了水資源管理改革的基本方向、主要措施和職責分配;不同州(和領地)之間也因水資源稟賦、環境條件的不同，采用了不同的水資源配置和水權管理制度。

在澳大利亞法律法規中，無論是地表水還是地下水都表述為歸屬於國家。由於各州(和領地)水權已經登記完畢，現在想要獲取地表水的新申請者，僅可從當前使用權登記者處購買。獲取地下水水權，需要進行第三方影響評估、環境影響評估，以及現有用戶之前用水情況評估。在那些當前用水量已經超出可持續分水限量的地區，澳大利亞各級政府都已啟動了相關程序開始收回水權證書。這些證書一旦收回，就會轉移給“環境水持有者”進行科學管理。在聯邦層面，澳大利亞水資源管理的基本法規主要有4部：

一是《2007年水法》。該法提出並確定了當前澳大利亞水資源管理改革的基本方向和主要措施，比如要求聯邦環境水體持有人有效管理聯邦環境水體，保護和恢複墨累—達令河流域以及盆地外聯邦所擁有水體的環境資產;授權澳大利亞競爭和消費者委員會在“國家水行動計劃”的框架下研究制定並執行水費、水市場規則的職能。“國家水行動計劃”也是目前澳大利亞聯邦與各州水資源管理的行動指南，所有與水資源管理相關的法規都必須與其相符。

二是《2008年修訂水法》。它將墨累—達令盆地委員會的職能全部移交給了墨累—達令盆地管理局，這讓該局成為唯一監管墨累—達令盆地水資源規劃的機構。墨累—達令盆地是澳大利亞的重要糧倉，聯邦政府和新南威爾士州、維多利亞州、南澳大利亞州、昆士蘭州以及首都領地長期致力於該盆地的灌溉設施和水務改革活動。截至2015年，在整個墨累—達令河盆地共有超過2000個的水利設施與改造項目，為農場管理、農業生產和提高水資源利用效率帶來了積極影響。同時，《2008年修訂水法》還強化了澳大利亞競爭和消費者委員會的權力，讓其負責審批所有非城市管制性水費安排。

三是《水管理條例》。它主要依據《2007水法》制定，用於規范水市場和水費規則所必須遵守的程序、與《墨累—達令盆地協議》有關的事項、墨累—達令盆地管理局的特別權力、水資源信息管理。

四是《水費和水市場規則》。它依據《2007水法》，制定了墨累—達令盆地水市場和水費的監管規則。規則的執行情況由澳大利亞競爭和消費者委員會負責監督。

《2007水法》實施前，澳大利亞水資源管理依據的主要是1902年墨累河委員會達成的分水協議、1914年墨累河水域協定，以及1993年墨累—達令河流域法案。在這些協議和法案的指導下，以流域為單元的水與環境綜合規劃、綜合管理成為澳大利亞水資源管理的一個重要特色。2007年的水法改革也繼續保持了在國家層面對水資源和流域進行統一管理的發展模式。

與此同時，各州(和領地)都有自己的水法及與之相關的配套法規。不同州(和領地)之間，會因水資源稟賦、環境條件的不同而采用不同的水資源配置和水權管理制度。

比如：截至去年7月，維多利亞州《1989年水法》已更新至第114版，不僅對該州水體的所有權、使用權、水權分配和轉讓等作出了明確規定，還限定了其地區范圍內任何形式的水權分配、轉讓和轉換。新南威爾士州水資源管理的主要法律依據是2000年修訂和頒布的《水管理法》，將該州的水權分配劃分為3種基本方式：一是授予具有灌溉和供水職能的供水公司、電力公司的批量水權;二是授予個人從河道、地下或從管理機構的供水工程中直接取水的許可證;三是授予灌區內農戶的用水權。

同樣，其他州(和領地)的現行水法也都經曆了若幹次的重大修改。目前，昆士蘭州以《2000年水法》、塔斯瑪尼亞州以《1999年水管理法》、西澳大利亞州以《1998年水權與灌溉法》、南澳大利亞州以《1997年水資源法》、首都領地以《2007年水資源法》、北領地以《2007年水法》為基礎，對水資源進行依法管理。

作為水權登記和水權交易制度建立最早的一個州，維多利亞州的水權類型主要依據取水方式和用水目的來確定，已由最初的幾種發展為幾十種。各項水權既授予個人，也授予集體組織(享有集體灌溉水權的團體)。雖然授予的各項水權依法有效，但需以合理利用為前提。

維多利亞州是澳大利亞陸地面積最小、人口最密集、工業化程度最高、農牧業生產最為發達，以及水權登記和水權交易制度建立最早的一個州。澳大利亞第一大河流墨累河沿該州州界奔流1870公裏，沿河及其南岸支流灌溉著該州重要的北部農牧業區。澳大利亞其他各州(和領地)的水權管理模式和水權交易市場建設基本上都是借鑒維多利亞州的經驗改革、發展的。下面就以維多利亞州為例，介紹水權登記類型和水權登記管理經驗：

在維多利亞州，水權就是根據條件限制的取水、用水、引水、水源轉讓和交付的權利。同其他州(和領地)一樣，維多利亞的水資源所有權現在也已經獨立於土地所有權，各項水權既授予個人，也授予集體組織(享有集體灌溉水權的團體)。雖然授予的各項水權依法有效，但需以合理利用為前提。

隨著水權管理的發展，維多利亞州的水權類型也由最初的幾種發展為幾十種，呈現出從少到多、由粗到細的演變規律，同時也存在一些名同實異或實同名異的現象。水權類型主要依據取水方式和用水目的來確定。

當前最常見的水權類型有8種，即水源份額、供水份額、用水許可證、(水源)取用許可證、水源限額、協議供水、工程許可證和登記許可證。

“水源份額”是指法律認可的、可持續使用指定水系水源份額和使用壩區內水源份額的權利，水源份額的水量是指每年可分配的最大水量。

“供水份額”是指要求(配水設施為用戶)供水的權利。向一個灌溉區供水的權利，允許通過供水渠道或管道網絡向灌溉區供應一定份額的水量。供水份額以每日兆升水量表示，它規定了渠道或管道網絡所覆蓋的各方需要在同一天用水時供水份額的劃分辦法。供水份額與土地捆綁，如果發生交易，供水份額將與土地一起買賣。

“用水許可證”是指在待灌溉土地上使用水源的權利。使用指定水源去灌溉土地需要取得相應的授權許可證。

“(水源)取用許可證”是指可以為固定期限或持續授權，允許持證人從水道、集水壩區、泉水、窪地或含水層取水和用水。每一份許可證均由管水部門設定條件，並在許可證上列明。取水許可證有3種轉讓方式：永久水量轉讓、臨時水量轉讓、一個許可證的水量全部轉讓給另一個許可證。

“水源限額”是指供水公司按照自己制定的條款和條件向其水源管理區域內用戶供水的一種規劃安排。

“供水協議”是指供水公司和個人之間簽署的一項協議，使其在指定時段擁有用水權利。通常，協議供水主要針對低可靠性水源，如排洪水源，或者供應不能保證的區域水源。

“工程許可證”是指建造、運營或改造引水工程，如水泵設施的權利。對水道工程、井孔或預定等級堤壩建造、改造、運營、移除或停運需要取得相應的授權許可證。

“登記許可證”是指除灌溉以外其他用水目的的授權。登記許可證賦予持有人從集水壩區、泉水或窪地持續取水和用水的權利。登記許可證根據曆史用水數據頒發，不可交易，也不需要更新。

除了上述8種常用的普通水權之外，維多利亞州還有一種特殊的水權，即“環境用水權”。它只授予“維多利亞環境水源持有人”——為了環保目的而需要持有大量水權的公共事業單位。這旨在根據環境具體情況，維持環境水源儲備或改善水源生態系統和其他用戶的環境價值和健康水平。

維多利亞州水權登記是參照不動產登記方式進行的，也稱之為“托倫斯登記制”。一經登記，政府頒發憑證予以信息確認。水權的設立、交易、抵押、轉讓、登記證更名以及權利人破產轉移等情況，都要到州政府的登記機構(或分支機構)辦理登記事宜。

維多利亞州水權登記和交易制度已經發展了幾十年，不僅提高了水利設施、供水系統的利用效率，提升了水資源資產的管理水平，而且也有效發揮了市場機制對水資源的配置作用，促進了水資源的可持續經營，帶來了顯著的經濟、社會和環境效益。對於當地許多城鎮與農村居民，水權交易已經成為日常商業活動的一部分。

對取水、用水、引水以及轉讓水源的用戶進行確權登記，是進行水權交易關鍵步驟之一。在維多利亞州，水權登記是參照不動產登記方式進行的，也稱之為“托倫斯登記制”。一經登記，州政府水權登記系統中會即刻生效電子憑證，獲得水權實體的唯一編號，以證明權利人的權利信息已經完成了法定的登記程序。

根據這一登記制度，州政府對水權進行登記的事項主要包括：與水量分配、水使用和水輸送相關的權利類型，權利主體，權利期間，地點，有效水量，分配水量，基本用途，權利相關的附加義務，以及權利變動和交易情況。這些基本信息，在水權登記系統中都應予以記錄，並確保信息的客觀性、完整性、一致性。

從水權登記的基本程序來看，維多利亞州各種水權的設立、交易、抵押、轉讓、登記證更名以及權利人破產轉移等情況，都要到州政府的登記機構(或分支機構)辦理登記事宜，其程序與不動產登記基本相同，一般都包括登記申請、繳費、審查、受理、公示、公開等環節和步驟。登記繳費都有統一標准。

以水源配額交易為例，相關權利人可以到州政府的網站下載《水源配額交易申請表》，也可從本地供水公司領取該申請表。表格采用唯一編號，需要填寫交易水源的詳細信息(水量、交易總值)，以及水源交易配額賬戶和轉入配額賬戶的詳細信息，包括其中一個交易配額賬戶持有人的姓名。

水權實體編號是識別登記水源份額的唯一編號。所有水源份額交易申請都需要提供該編號。水源份額轉讓必須由水務登記機關登記。如果供水公司批准了權利人的水源份額轉讓申請，權利人可以憑據供水公司回複信函向水務登記機關申請轉讓登記。要想了解配額交易或水源份額轉讓申請的進度，可通過州政府的網站在“水源交易”下的“交易申請狀態”欄目中進行查詢。其他必須直接到州政府水務登記機關進行登記的事項，還有水權的抵押、變更、轉移、改名等。

在維多利亞州，目前水資源管理的歸口部門是環境、國土、水與規劃廳。而維多利亞州水務登記局是一個公共登記機構，負責記錄維多利亞州與水有關的權利。該機構保留其記錄的用水份額，以及與這些用水份額有關的抵押和有限期限轉讓(租賃)、地表水和地下水取用許可記錄和與水有關的許可記錄。該機構還將保留當前季節可用水源配額記錄，並按照水系和交易區跟蹤和調節水權水量。同時，該機構負責制定用水水平、交易方向和支付價款等統計數據和報告，並負責水源登記系統的管理，以確保記錄的准確性、可靠性和可用性。

結語與啟示

1、引入水權市場，建立可交易的水權制度(Tradable Water PermitSystem，TWP)是改進水資源配置效率的重要制度措施。在TWP制度下，通過國家(政府)對水權出讓總量的控制，可以促進節水目標的實現，通過用水業戶間的水權轉讓，則可以促進水資源在各用水業戶(各地區、各部門、各單位)間優化配置。我國是一個缺水大國，為了最大限度地節約用水和最有效地配置有限的水資源，應該積極考慮我國的TWP制度建設和水權市場的構建、利用。

2、決定水權市場(主要指水權轉讓市場)發育情況的主要因素是水權界定的清晰程度、水權收益的穩定程度和水權轉讓的費用高低等。由於長期(永久性)水權交易的產權關系更複雜(更不容易界定清楚)、長期水權的預期收益更不穩定、交易費用更高，因此，與短期水權市場的發育情況相比較，長期水權市場的發育相對更慢。綜合考慮上述因素的影響作用，結合我國水權市場發育剛剛起步的具體實際，我國水權轉讓市場的培育建設，在近期可以短期水權轉讓市場為主(重點培育同一水系內部不同用水業戶間的年度內水權轉讓交易)，因為短期交易相對簡單和容易組織，但由於長期水權的擁有情況直接決定著水利建設的長期投資，因此，長期水權交易市場的培育和建設也應該給予足夠重視並應作為日後水權市場建設的重點進行考慮，作出應有的戰略安排。

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