國際農業補貼政策對中國的啟示

2003年以來，隨著農業領域投資收益的增加，各國政府財政對農業支持的總量增速放緩，農業補貼政策結構進一步優化，扭曲性價格支持逐步讓位於市場導向的補貼政策，世界農業經濟發展已經由過去以政策驅動為主的發展模式向以市場為導向的模式轉變。本文綜合分析了發達國家最新農業補貼政策，利用OECD的數據，對比分析了我國與發達國家農業補貼政策，並提出了相應的政策建議。

WTO《農業協定》中的農業補貼分類。WTO《農業協定》中的農業補貼主要分為兩大類：出口補貼和國內支持。根據補貼政策對農業產出結構和農產品市場扭曲性作用，國內支持又分為“綠箱”政策、“黃箱”政策和“藍箱”政策。具體而言，國內支持包括農產品價格支持政策、對農民的直接補貼、對生產要素的補貼，政府用於農業科研推廣培訓、基礎設施建設、扶貧、生態環境建設等方面的支出。OECD的農業補貼政策評估體系。OECD按照政策的指向將農業政策措施分為三種類型,

即:對農業生產者的支持措施、對消費者的支持措施和對農業一般服務的支持措施,在此基礎上構建了由生產者支持估計(PSE)、一般服務支持估計(GSSE)、消費者支持估計(CSE)、支持總量估計(TSE)等組成的綜合評價指標體系，多年來用於評估和監測其成員國農業政策改革效果的方法。

近年來，我國的棉花和糧食等市場出現了一些新情況，關於價格與補貼的政策也變得更為複雜，社會上對此討論很多。其實，我國目前的情況，美國和歐盟都曾經出現過。研究美國和歐盟當時相應的政策，做出具體分析和准確的解讀，對解決好我國當前相關問題，具有重要的啟發意義。

美國最新的農業補貼政策，適用於2014-2018年，是由2014農業法案所確定的。其中，糧食產品的補貼政策分為兩類：價格損失保障(Price LossCoverage)和農業風險保障(Agriculture Risk Coverage)。價格損失保障只針對價格變化，產量是固定的;農業風險保障既針對價格變化，也針對產量變化。對於每一個生產者來說，只能享受其中的一項，即只能二選一。

價格損失保障政策同原來的反周期補貼(即我國所說的目標價格補貼)政策相比，原理上沒有變化，只是改變了名稱，直接表明與價格變化有關。同時，改變了政策價格的名稱，由“目標價格”改變為“參考價格”，政策價格水平也提高了一些。

從規模上看，由於曆史上我國城鄉二元結構下形成城鄉異體的基本公共服務供給制度，造成農村基本公共服務供給總量不足、效率不高，而農村基本公共服務的“短板”又嚴重制約著農業生產的發展和農民收入的提高。

國際經驗表明，對農業一般服務支持的重視，會帶來本國農業生產長期和穩定的發展，並與政府對一般服務支持的補貼共同構成一種良性的循環模式，不僅能減輕補貼對市場的扭曲，還可以有效減少國際貿易摩擦。因此，逐步加大財政對於農業一般服務支持的投入力度，可有效改善當前我國農村地區基礎設施建設滯後，科技研究及技術推廣不足，農民生產技能偏低，農產品外銷困難等困境。進而夯實農業發展基礎，帶動農業生產的順利發展和農民收入的穩步提升。

結合中國農業相對還不發達，農民可抵押私有財產稀缺等實際情況，政府應盡快建立健全農業保險制度和支持體系，理順農業保險發展體制機制，擴大農業保險覆蓋面和風險保障水平。首先，農業部門、證監會、保監會等要牽頭制定針對各個農業產業的農業保險條例，同時明確界定政府和作物保險公司的作用;其次，基於農業生產經營風險、物化成本、農民合理收入等指標，制定保險條款、賠付標准等，研發不同種類的作物保險產品，滿足不同類型農民的風險管理需求;最後，繼續擴大農業保險補貼規模，增加品種，提高標准，健全管理制度，建立再保險和巨災風險保險制度。

農業補貼的水平和規模受多種經濟因素影響，並有一定規律性。經驗分析發現，經濟發展水平的提高將弱化農業的地位，拉大農業與其他部門的收入差距，隨著政府財政收入規模的擴大，農業補貼水平有所提高。因此，適度提高農業補貼水平既是適應經濟發展形勢變化的客觀要求，也是實現農業增產、農民增收和農業可持續發展等的理性選擇和現實選擇。

第一，增加農業科技專項補貼，用於農業新品種、新技術、新模式的研究、引進和推廣應用，提高農產品生產能力和土地資源利用率。第二，加強對市場化公共服務的扶持。在糧食主產區建立動植物的疾病檢測站、疫苗中心、動植物良種供應中心、農業機械服務中心等公共服務機構。第三，增加對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入。拓寬農業投入來源渠道，探索引入PPP模式，吸引社會資金進入農村基礎設施市場。

單純依靠農業補貼實現多元化政策目標有一定難度,在運用農業補貼政策的同時,需合理采取金融、生態、關稅等多種政策手段,加大協調農業補貼政策與其它措施之間的關系,最大限度地發揮政策合力及綜合效能。探索適合我國國情的補貼政策工具，開發和創新符合國際規則的農業補貼手段，提高補貼政策的靈活性,不斷加強各項工具之間的協同配合度。加大財政與金融政策之間的對接，進一步完善涉農信貸補貼、農業保險補貼制度，引導更多金融資源向農業領域配置。實行農業生態環境補貼，加大對退耕還林還草、土地休耕、生態農業以及農村教育等方面的補貼，促進農業和農村可持續發展。探索土地流轉補貼，促進農業生產的產業化與專業化水平。

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