中國財政未來動態

當貨幣政策的寬鬆力度已經接近極致，刺激效果的邊際效用逐漸收窄而結構性問題日益凸顯，財政政策被寄望在促進經濟增長方面發揮更大作用。

2016年召開的G20峰會上，各國領導人呼籲進一步發揮財政政策作用，支持結構性改革和促進經濟包容性發展。2016年底特朗普贏得大選也會促使美國調整政策，從寬鬆貨幣政策轉向財政擴張刺激。

中國政策當局也表示將更多地通過積極財政政策支持經濟發展。2016年7月，中國央行官員盛松成指出，在M1（狹義貨幣供應）快速增長情況下，企業正在經歷流動性陷阱，減稅效果優於降息。9月份，財政部副部長朱光耀在G20峰會期間表示，高層領導將討論未來的財政赤字水準。12月份召開的中央經濟工作會議指出，財政政策要更加積極有效，預算安排要適應推進供給側結構性改革、降低企業稅費負擔、保障民生兜底的需要。隨著貨幣政策轉向穩健中性，政策當局實施房地產緊縮和適度信貸控制，市場普遍預期中國2017年財政政策將更加積極，以穩定經濟增長。

地方債務繼續置換

一般來說，更積極的財政政策意味著更高赤字，以支持財政支出更快增長或額外減稅。中國財政體系有四大預算系統，即一般財政預算、政府基金預算、國有資本預算和社會保障預算。2015年，四大預算收入分別為15.4萬億元（人民幣，下同）、4.9萬億元、0.23萬億元和4.3萬億元。

過去十年，地方政府在全部一般預算支出中的佔比為75-85%，另外通過稅收分成機制獲得了財政總收入的45-55%。中央政府對省級政府有種類繁多的財政轉移項目，但地方政府對這些轉移收入的支出並無自由裁量權。在以GDP為導向的政績考核體系下，地方政府有較高積極性推動投資和經濟建設，利用各類基金收入尤其是土地使用權轉讓收入來推動投資擴張。這些土地相關收入主導的額外財政資源佔地方政府全部財政資源的30%以上。國有資本預算收入主要來自國有企業分紅和利潤收入，目前規模仍相對較小。

因此，中國的擴張性財政政策通常包括兩個層面的含義：首先，一般財政預算赤字上升，以支持更高的財政支出或減稅；其次，允許地方政府債務和投資更快擴張，特別是通過政策銀行貸款、地方政府和城投企業債券以及影子銀行融資。由於一般財政預算體系並未包括政府全部的收支和投融資活動，如果只考慮一般財政赤字水準，那麼很難評估積極財政政策的實際力度。

2017年，財政總收入預計比相對剛性的財政總支出降幅更大，財政赤字預計將達到GDP的3%至3.5%。從這一點看，財政政策將會更加積極。中央政府或允許地方政府繼續發行債券置換原有債務，2017年地方政府債務置換規模可能超過4萬億元。但隨著財政總收入增速繼續放緩，財政總支出可能輕微降低。同時，新一輪房地產調控實施後，土地市場將逐步降溫，政府性基金收入可能降低，因此2017年政府性基金支出也可能會下降。

財政擴張依賴地產

由於地方政府主導政府的全部支出（份額超過80%），積極財政政策的實際效果主要取決於地方政府支出情況。地方政府擁有兩套平行的財政系統：一是一般預算系統，保持政府基本職能運轉；二是政府性基金預算系統，支持基礎設施投資和經濟建設。政府性基金預算主要包括與土地有關的收入和支出，但並不包含地方政府融資平臺的收支和投融資活動。

2016年，地方政府一般預算收入（大約75%為稅收）和基金預算收入（大約85%是土地轉讓收入）估計分別達到8.7萬億元和4.5萬億元。在一般預算系統內，2016年房地產相關稅收或達到2萬億元，約佔地方政府財政總收入的23%，土地轉讓收入或達到3.5萬億元。2016年，房地產相關稅收和土地轉讓收入相加或達到5.6萬億元，約佔地方政府總收入的44%。

此外，地方政府通常利用土地轉讓收入借助融資平臺撬動債務資金來支持基建投資發展。地方政府通常利用土地和其他資產作為資本建立各種融資平臺企業，然後借助這些平臺企業擴張債務融資。2013年官方審計報告顯示，融資平臺債務佔地方政府債務的60%左右，35%至40%的地方政府債務依靠土地出讓收入來償還。根據國土資源部資料，70個大城市土地抵押貸款從2010年的3.5萬億元增至2015年11.3萬億元。

人口老齡化趨嚴重

由於貨幣政策決定著房地產市場短期表現，更加積極的財政政策需要貨幣政策強而有力的支持。換言之，中國特色的財政擴張與貨幣政策寬鬆密切相關。積極財政政策一般需要來自流動性供應的配合，以支持地方債務平穩滾動擴張，降低地方政府融資成本，同時央行會支持政策性銀行擴大對基礎設施項目的貸款支持。

然而，伴隨著貨幣政策由之前的刺激經濟轉向抑制資產泡沫，中央政府相關部門已經開始關注地方融資平臺債務再度擴張問題。融資環境變化和房地產市場調整將制約地方政府可用資源，對實施積極財政政策的實際效果產生一些影響。

經過三十多年快速發展，中國經濟正在進入新常態。其中一個重要的結構性變化是人口的快速老齡化。2012年左右，中國勞動年齡人口已經達到頂峰，未來幾十年將持續下降，對未來經濟和社會構成嚴峻挑戰。醫療和養老費用將增加，政府在社會保障系統中的或有負債也會提高。

過去三年，在扣除財政補貼後，城鎮養老金收入年複合增長率為11.9%，而養老金支出年複合增長率則達到18.3%。2012年，扣除財政補貼後，城鎮養老金已出現赤字，而後赤字規模持續大幅增長。筆者預測，2020年左右，城鎮社會養老金赤字將超過2萬億元。

人口老齡化將導致醫療保健和其他社會福利需求增加。勞動力減少要求政府重視人力資本優化，提高勞動生產率，改善教育和培訓制度，提高勞動技能，重視勞動力要素配置的效率。為此，內地政府應增強財政對公共服務和社會保障的支持。

人口結構變化等現象令財政體系面臨日益嚴峻的轉型壓力。內地政府應調整其財稅制度，建立適應於人口變化、社會發展和經濟轉型的現代公共財政體系，將更多公共資源用於社會發展，促進人力資本和勞動生產率，抵銷勞動力減少產生的不利影響，降低收入不平等，推動經濟轉型；同時，進一步增加醫療健康、社會保障、教育和人力資本發展方面的支出，推進政府職能調整，在此基礎上加快財政支出結構調整。

 “2016年的宏觀經濟運行，是自2011年中國經濟持續下行以來，終於有可能出現階段性探底的一年。自一季度開始，連續三個季度GDP報出6.7%的增長率，第四季度很有可能還是6.7%左右，一個年度‘小平臺’的表現可謂多年來絕無僅有的。”1月7日，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、財政部原財政科學研究所所長賈康，在深圳舉行的華夏新供給經濟學研究院2017年會上表示（演講全文實錄附後）。

這個研究院是2013年註冊成立的一家新型民間智庫，民生銀行董事長洪崎擔任第一屆理事會理事長，賈康擔任院長。2016年11月5 日，華夏新供給經濟學研究院改選，洪崎繼續擔任理事長，賈康出任名譽院長及首席經濟學家，研究院第一屆副理事長、華軟資本董事長王廣宇出任第二任院長。

作為中國新供給經濟學研究的領軍學者之一，賈康近年來就中國宏觀經濟、財稅改革等做了大量研究，提出了很多引起學界和決策重視的研究成果。賈康認為，按照較粗線條的判斷，2017年中國經濟有望完成較為明顯的探底，然後應當力求實現經濟企穩，以對接一個時間越長越好的中高速增長期，比如6.5%至7%，或6.5%左右，或7%左右。在這一平臺期，中國經濟應當具備結構優化、發展方式向集約化加快轉變等新特徵。

他認為，在這種條件之下要對財政與貨幣政策進行調整，首先應看清中國貨幣政策不具備大規模擴張的必要性與可能性，現實的把握應是“穩健中性”。財政政策方面將繼續以“積極”為主的基調，這將首先體現為赤字率還要處於較高水準，如有必要也可以在2016年3%的基礎上適度上調。

外界注意到，2016年底中央經濟工作會議已經明確強調，2017年宏觀經濟政策的基本取向是“積極的財政政策，穩健的貨幣政策”。2016年12月31日，中國人民銀行行長周小川在新年致辭中明確表示，2017年將保持貨幣政策穩健中性，調節好貨幣閘門，維護流動性基本穩定。賈康2017年1月7日的演講，事實上是對央行貨幣政策基調的再次呼應。

賈康同時表明，2017年應當進一步減稅降費。繼營改增之後，2017年中國財政將繼續減稅，可有作為的空間主要存在於增值稅稅率的減並和適度調低上，同時，降費方面值得作為的空間十分值得重視，各類收費、政府性基金，社保、住房公積金等都具備一定的調整降低空間，這樣做對規範政府收入秩序，理順政府與市場、社會的關係會有莫大的好處，應當成為重要的政策選項。

而關於稅費減降，政商學界一直有不同計算口徑和爭議。特別是2016年以福耀玻璃董事長曹德旺為代表的企業家們對企業稅負的公開議論，更令2017年稅費降減成為各界關注的焦點，特別是許多人希望中國轉變以間接稅為主的企業稅收體系。

對此，前國稅總局副局長、聯辦財經研究院院長許善達曾向《財經》記者表示，不能簡單地要求中國將企業間接稅一步變成直接稅，除了美國等少數發達國家，多數歐洲國家以及日本，事實上間接稅都占越來越大的比重。

在1月7日的年會上，賈康還提出，2017年中國要進一步優化財政支出結構，使之更加符合供給側改革的需要。在長期的政策選擇方面，為了讓中國經濟繼續實現企穩，關鍵是使處於平臺期的中國經濟具備結構優化、發展方式向集約化加快轉變的“升級版”特徵。應結合各地、各部門、各行業的具體情況，以理性的定制化的“供給管理”方案突出重點，統籌協調。

根據財經網、大公網等綜合採編

【文章觀點僅代表個人觀點】