北極航道與“一帶一路”建設有機配合勢必加強我國跨國經濟合作多元化

一眼望不到頭的冰蓋、憨態可掬的北極熊、孤軍深入的科考隊、大塊頭的破冰船……這是一般大眾對北極的印象。北極能成為商船通行的航道?很多人覺得這是新鮮事。實際上，近年來隨著全球變暖導致北極冰層消退，北極成為各國爭奪的“新戰場”，特別是北極航道問題成為航運界熱議的焦點。北極航道分為西北航道和東北航道兩部分：繞過西伯利亞北部的為東北航道，繞過加拿大北部的為西北航道。

在中國學者看來，中國在南極已經鮮有機會，在北極卻大有希望。

西方國家對俄羅斯能源計劃的制裁，或許將亞洲國家引向北極油氣的開發熱潮。“俄羅斯及時將目光轉向了東方，邀請了中國、印度、越南相繼以資金投入、技術支持等方式延續擱置的油氣開發項目，損失正在挽回，但產生的戰略意義已全然不同。”亞曆山大·謝爾古寧稱。

2012年中國政府分別與冰島和俄羅斯簽署合作協議，中海油在冰島東部海域參與油氣開發項目，中石油在俄羅斯亞馬爾半島與俄羅斯石油公司開展油氣合作項目，並獲得該項目20%的權益。

中石油經濟技術研究院院長孫賢勝獲邀在2015年“北極前沿”會議作報告，其重點放在了介紹中國公司的資本優勢、合作誠意、環境保護的意識、參與當地社區建設的習慣等，擺出更接近西方思維的姿態。

不過，對於中國石油中國遠洋公司的“永盛”輪對東北航道開展了科學和商業的探索，但由於缺乏宏觀的北極事務國家計劃，中國後續的研究、基礎設施建設、試航等都後勁乏力，甚至連破冰船都無法實現自主研發建造。

國家海洋局極地考察辦公室政策與規劃處處長徐世傑說，北極新航道對中國有重大的戰略意義，可以實現與歐洲海上就近連接，促進東北地區經濟的騰飛，“中國全面進入北極事務是沒有問題的，目前要考慮如何深入”。

商務部新聞發言人高峰表示，近期，中俄兩國再次就打造“冰上絲綢之路”深入交換了意見，達成了新的共識。

包括中遠海運集團已完成多個航次的北極航道的試航;二是兩國交通部門正在商談中俄極地水域海事合作諒解備忘錄，以不斷完善北極開發合作的政策和法律基礎;三是兩國企業積極開展北極地區的油氣勘探開發合作，正在商談北極航道沿線的交通基礎設施建設項目。

此外，商務部和俄羅斯經濟發展部正在牽頭探討建立專項工作機制，統籌推進北極航道開發利用。北極地區資源的開發、基礎設施的建設，以及旅遊、科考等全方位的合作。

4月5日，中芬兩國元首共同宣布建立中芬面向未來的新型合作夥伴關系，密切雙方高層及各領域交往，深化經貿、投資、創新、環保、旅遊、冬季運動、北極事務等領域和“一帶一路”框架下合作，加強在重大國際問題上的溝通和協調，推動歐盟同中國更加緊密合作。二是中挪關系經過6年的冷凍之後恢複正常，雙方並決定重啟兩國自貿區談判。雙方同意在“一帶一路”框架內開展合作，共同促進歐亞大陸互聯互通和共同發展。深化在北極科研、資源開發、地區環境保護等領域合作，維護並促進北極地區穩定和可持續發展。

之所以說上述成果不可小覷，一個重要因素就是“北極”。北極不僅是一塊尚未開發的處女地，有著廣闊的開發前景，而且北極在融化，北冰洋在升溫，在不久的將來，北冰洋就具備大規模通航條件。中國搞“一帶一路”，印度洋是一條航線，北冰洋(北極)也可以成為一條航線，而且走北極航線比走印度洋要節省數千公裏。因此，加強包括冰島、北歐四國、俄羅斯等北極圈國家的合作，共同開辟北極航線，對於中國來說同樣具有戰略意義。一旦北極航線投入運營，則必將形成圍繞亞歐大陸的藍色環線。加上計劃中的南北、東西高鐵通道，在亞歐大陸區域就會形成一個巨大的“田”字，形成一帶一路既泛大陸一體化的四梁八柱!

機會更垂青有准備的開拓者，我國利用北極新航道的同時，有必要從戰略利益的維護出發，多維度分析必要的法律對策。

1.參與北極事務應在國家海洋強國戰略之下進行整體謀篇布局。

海洋強國戰略要求海洋事務的開展應在空間和時間層面統籌考慮。空間層面顧及國家管轄范圍內和國家管轄范圍外不同海域內事務開展的特點，時間層面注重國家不同時期政策安排的連貫性。

我國參與的北極事務屬於國家管轄范圍外海域事務的開展，北極航運在內的北極事務有其區別於我國管轄范圍內海域事務的特性，這主要由北冰洋存在公域的特點所決定。我國參與北極事務秉持尊重、合作、共贏的基本原則，在外交安排上要保證政策的連貫性。將北極事務的參與作為國家海洋強國戰略的一部分，與“一帶一路”倡議形成良性互動。同時，為保障我國參與北極事務可以常態化有序進行，有必要加強相關國際法律規則及國內法律規則的保障，通過法制的完善確保北極活動的安全。

2.北方海航道及西北航道法律地位與航道所在水域法律地位系兩個不同的法律問題，應區別對待。

航道是否屬於“用於國際航行的海峽”需同時滿足地理標准與功能標准，但由於功能標准中對“用於”的解讀存在差異，所以有關北方海航道和西北航道的法律地位亦存在爭議。我國目前可以通過大規模的商船運輸，促使北極航道逐漸滿足“用於”船舶航行的功能標准，為我國日後利用航道埋下有益的伏筆。航道所在水域的法律地位主要取決於俄羅斯與加拿大劃定領海基線的效力，我國利用北極航道的核心問題不在於對俄羅斯、加拿大兩國領海基線效力的認定，而是通過商船航行的實踐加大對北極航道的利用，使其航道屬性滿足“用於國際航行海峽”的要件。

3.科考船穿越北極航道開展科學考察活動前有必要強調科學考察的目的。

我國“雪龍”號極地考察船的登記船東為國家海洋局下屬事業單位中國極地研究中心。其開展的科學考察活動屬於公共服務活動，“雪龍”船在國家機構授權下穿越北極航道開展海洋科學考察活動可歸於國家的行為，會產生禁止反言的法律後果。“雪龍”船穿越北方海航道過程中的付費行為屬於對已獲得服務的給付，而非源於北方海航道沿岸國的國內法規定。但為避免產生對北極航道沿岸國管控的默認，有必要通過外交照會或其他同等效力的官方文件說明航行的科學考察目的，因為以海洋科學考察為目的的研究活動不能成為對海洋環境任何部分或其資源的任何權利主張的法律依據。

4.尊重以全人類共同利益維護為根本目標的北極航行國際法律規則，並建設性參與相關國際法律規則的構建。

國際海事組織作為規范海上航行安全與環境安全的政府間國際組織，致力於推動無歧視航行規則和標准的制定。國際海事組織通過啟動《國際防止船舶造成汙染公約》《國際海上人命安全公約》《海員培訓、發證和值班標准國際公約》的默認接受程序，推動《極地水域船舶航行安全規則》(簡稱《極地規則》)生效。《極地規則》具有《聯合國海洋法公約》所指的“一般接受的國際規則和標准”的法律性質。我國有必要在《極地規則》的制定過程中積極參與，確保規則內容與全人類的共同利益，即航行自由相一致;在《極地規則》的實施過程中，充分發揮船旗國和港口國身份，強化《極地規則》的遵守;在《極地規則》適用監督過程中，呼籲其他船旗國、港口國和沿海國為避免不必要的法律沖突，將《極地規則》轉化為國內法或完善原有立法，使其與《極地規則》的要求相統一。

5.有必要批准《海事賠償責任限制公約》1996年議定書，在保證我國船舶北極航行環境安全的同時保護我國海洋環境。

我國船舶在北極航行，無論是貨船或客船，均可能因碰撞冰川而發生溢油事故。因此，燃油汙染防治是大規模船舶北極航行後尤其需要注意的環境治理問題。俄羅斯發布的北極戰略顯示其積極開發利用北方海航道的意願，加之北方海航道的客觀自然條件更有利於船舶的穿越，毗鄰俄羅斯的北方海航道相比毗鄰加拿大的西北航道更適合我國船舶的利用。俄羅斯系《海事賠償責任限制公約》1996年議定書的締約國，其已將該議定書的相關規定轉化為國內法，有關油汙責任限制額度的規定高於我國。根據屬地原則，我國船舶在北方海航道所在水域發生的燃油汙染需適用俄羅斯國內法。為避免我國船舶在北方海航道航行中因燃油溢出遭受高額索賠，而穿越北極航道後在我國管轄海域航行的船舶造成燃油汙染時卻無需賠付等額的賠償，有必要考慮批准《海事賠償責任限制公約》1996年議定書或相應修改我國已有法律法規，確保我國海域遭受燃油汙染後得到充分賠償。

6.船舶在北極航行中訂立的船舶保險合同需慎用保證條款。

船舶在北極航行過程中，為分攤航行風險，需簽訂條款完備的船舶保險合同。但船舶保險合同中的保證條款卻可能給保險人規避承保責任提供借口。面對北極航行的特殊自然風險，有必要重新考慮保證條款的內涵。英國2015年《保險法》已對其1906年《海上保險法》作出調整，間接認為保證條款有必要適用因果關系的要求。英國《保險法》的修改已發出保證條款重大改革的信號，但其有效實施還有賴於保險市場的反應與適用。在這過程中，保證條款之違反無需因果關系證明的特點依然存在。為發揮保險合同為船舶北極航行保駕護航的作用，被保險人需慎用保證條款，在保險合同中注明“續保條款”，若違反的保證可彌補，則恢複保證事項後繼續維持保險合同的有效性。真正發揮保險業風險分攤的功能，提升北極利益攸關國利用北極航道的信心。

7.通過多維度合作途徑有效參與北極航道治理，積極參與北極航道治理的國際合作法律機制構建。

我國積極實現北極權益的最有利途徑即開展多維度的北極事務合作。在北極航道治理方面，我國應積極開展與北極航道沿岸國的合作，支持以國際海事組織為主的國際組織平台在北極治理中發揮關鍵作用，與其他北極航道利用的利益攸關國開展合作，實現由點到線，由線到面的全方位合作。北方海航道與西北航道所在的北極航道沿岸國專屬經濟區水域內的非經濟性權利屬於《聯合國海洋法公約》中的剩餘權利，維護航行與環境安全方面的權利屬於這類剩餘權利的范疇，由航道沿岸國與使用國共同享有。我國可根據剩餘權利理論參與北方海航道與西北航道的治理，借鑒馬六甲海峽等國際航行海峽治理模式，推動北極航道沿岸國與使用國之間的合作，在海上搜救和環境汙染防治等方面建立有效的國際合作法律機制，通過制度、資金等公共品的提供參與北極航道的多元治理。

8.加強與其他北極利益攸關國的合作，積極發揮港口國控制制度下的聯合執法作用。

我國在地緣位置上屬於靠近北極的國家，但在現代國際法視閾中不能因地理位置的遠近而獲得優先的權利。我國利用北極航道的法律基礎來源於《聯合國海洋法公約》中對航行權的規定，我國可根據無害通過、過境通行及自由航行的航行權制度在北極地區不同性質的海域內確保航行利益的實現。我國可加強與其他有共同航行利益的北極利益攸關國合作，形成北極航運利益共同體。如中、日、韓同為有關港口國控制制度的東京諒解備忘錄下的成員國，在目前缺少港口國控制北冰洋諒解備忘錄的情形下，我國可根據東京諒解備忘錄的軟法性合作機制與日本和韓國聯合執法，對不符合《極地規則》等“一般接受的國際規則和標准”的船舶進行檢查，維護北極航行國際法律規則的有效實踐，共同參與北極治理。

對於中國來說，東北航道意義更大，也最有可能成為我國“一帶一路”戰略重要補充的主要航段。目前從中國通往歐洲的最短航道要穿越馬六甲海峽、蘇伊士運河，距離大約為10000海裏，而北極的東北航道如果能實現正常通航，將把這段距離縮短至7000海裏左右，整整少走了3000海裏。距離大大縮短帶來的經濟利益是顯而易見的。因此，即使東北航道只是夏季階段性開通，也會吸引很多國家加入到對航道的開發過程中來。

目前我國的能源運輸通道比較單一，我國能源供給70%以上來自動蕩的西亞及北非地區，能源進口主要依靠海運通道，並且海上運輸大多需經過馬六甲海峽，所謂的“馬六甲海峽困局”阻礙了我國能源進口通道的安全暢通。而北極地區油氣資源豐富，北極圈內石油儲量預測為900億桶，天然氣儲量為47

萬億立方米。北極航道開通之後，可作為便捷的運輸通道為沿線的俄羅斯、加拿大、挪威等國的對外油氣輸出提供新通道，這將大大提升北極航道在全球能源貿易格局中的影響力與地位。也就是說，北極航道可以降低馬六甲海峽、巴拿馬運河、索馬裏海域和蘇伊士運河等高敏感區域所帶來的通道安全風險和經濟成本，為我國的能源供給及能源安全提供更多保障。

另外，北極航道連接的是全球貿易最為活躍的北美、歐洲和東亞地區，這些地區也是目前全球經濟最為發達的地區，若與“一帶一路”建設有機配合，勢必會加強我國跨國經濟合作的多元化。中國與北極航道沿線區域國家在經濟和產業結構上存在明顯差異，差異是雙方經濟合作的基礎，有利於中國與北極航道沿線區域國家展開經濟合作。我國與俄羅斯經濟具有巨大的內在互補性，我國可以從俄羅斯進口石油、天然氣、煤炭等資源和重工業產品;可以向俄羅斯出口紡織品、服裝、鞋類、家具等輕工業商品。加拿大是石油、天然氣、紙漿、礦產資源和農產品的主要出口國，我國則是勞動密集型產品主要出口國，雙方可以實現經濟和貿易的互補。

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