創新鄉村治理體系，打好精准脫貧攻堅戰

2018年中央一號文件對實施鄉村振興戰略進行了全面部署，提出讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。

記者近期在浙江鄉村調研發現，一些年輕“學霸”返鄉變身“農創客”，一些慕名到鄉村養老的外地人超過本村人。“養豬養羊不如‘養’城裡人”，這是一些山村百姓的玩笑話，卻反映了一些農民的獲得感：人氣高了、財氣旺了、朝氣漲了。

振興鄉村首先要聚人氣，即疏導人才回流的通道。要在優惠政策、服務措施、基礎設施等方面創造條件，讓“農創客”有施展才智的舞台，新鄉賢樂於反哺故里。

行走在浙江安吉、仙居等地農村，這裡呈現出人來人往的景象。因為住在村裡的外來“新村民”遠超當地人。農村“有景可看、有活可幹、有錢可賺”，大家在這裡各尋其美、各得其樂。

其次要增財氣。在不少農村，果樹、林場、商標權、承包權等“沉睡的資本”被政策喚醒，“草根銀行”撲下身子到村頭“掃街”，農民貼身的金融服務不再遙不可及;同時，產業興帶動了財源旺。一些鄉村充分發揮各類物質與非物質資源富集的優勢，利用“旅遊+”“生態+”等模式，推進農業與旅遊、教育、文化、康養等產業深度融合。

要彙聚各方力量來支持農村的發展，補齊農村公共服務、基礎設施和信息流通等方面短板;利用改革開放40年的積累反哺農村，攪動農村創業、創新的熱潮;讓城市的人才、文化、資金優勢，在鄉村振興過程中得到充分發揮。

三是添朝氣。實施鄉村振興戰略，“城市讓生活更美好，鄉村讓城市更向往”。“農創客”、電商園和信息流下鄉了，農產品、活海鮮和鄉村美名進城了，一進一出之間，城鄉鴻溝變為互通有無、共建共享。一些城裡人有的消費，如衣食住行的方便，鄉村也有了;而城裡人缺少的“好東西”，如青山綠水大氧吧，鄉音與鄉愁，曆史的記憶、童年的回憶，只有鄉村才有。如此城鄉互動融合發展，才能為我國農村建設持續增添活力。

記者17日獲悉，財政部已牽頭籌建中國農墾產業發展基金，計劃規模500億元左右，以推進農墾改革發展，助力鄉村振興戰略實施。

據財政部農業司有關負責人介紹，農墾基金首期規模100億元，其中，中央財政出資20億元，其他社會資本80億元。2017年以來，財政部圍繞農墾基金設立開展了大量工作，11月基金各出資人已簽訂了農墾基金有限合夥協議，農墾基金正式設立。2017年12月下旬，財政部已撥付中央財政出資20億元，其他出資人正在陸續注資。

這位負責人表示，下一步，財政部將加強對農墾基金運行的監督指導，積極發揮財政資金的杠杆作用，通過盤活存量資產，吸引社會資本投入到墾區企業。

與此同時，財政部還將助力整合墾區重要農產品的生產、加工和流通，推進資源優化配置，推動一、二、三產業融合發展，培育具有國際競爭力的大企業大集團，充分發揮農墾在推進農業農村現代化和實施鄉村振興戰略中的作用。

今年農業部將結合實施新型農業經營主體培育工程，加快培育種植大戶、家庭農場、合作社、龍頭企業、農業產業化聯合體等新型經營主體。

農業部提出，鼓勵新型經營主體通過土地流轉、土地入股等形式，發展適度規模經營，推進規模化種植、標准化生產、產業化經營。

同時，加快培育新型服務主體，積極發展多元化多層次農業生產性服務業，扶持一批代耕代種、代收代儲、病蟲統防統治、肥料統配統施等服務組織，提供全程社會化服務。在綠色高質高效創建縣，扶持1萬個設施裝備先進、服務能力強的新型服務組織。

農業部還提出，全面建立職業農民制度，開展綠色高質高效創建、有機肥替代化肥、全程綠色防控試點等項目，培訓種植大戶、合作社和龍頭企業的技術骨幹，掌握技術要領，加強示范引導，提升科學種田整體水平。

實現鄉村振興，離不開有效的體制機制保障。改革是鄉村振興的法寶。今年的中央一號文件指出，要堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動“四化”同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關係。

要以處理好農民與土地的關係為主線，推進體制機制創新，讓農村的資源要素活化起來，讓廣大農民積極性創造性迸發出來，讓全社會支農助農興農力量彙聚起來，為鄉村振興添活力、強動力、增後勁。

農村基本經營制度是鄉村振興的制度基礎，要不斷鞏固和完善。明確農村土地第二輪承包到期後再延長30年，使得承包關係從農村改革之初算起穩定長達75年，在時間節點上與第二個百年奮鬥目標相契合。完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護經營權。

為保障鄉村振興用地，在符合土地利用總體規劃前提下，允許縣級政府通過村土地利用規劃，調整優化村莊用地佈局，有效利用農村零星分散的存量建設用地;允許預留部分規劃建設用地指標用於單獨選址的農業設施和休閑旅遊設施等建設。同時，對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵。

要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，在落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權前提下，適度放活宅基地和農民房屋使用權。同時要嚴格土地用途管制。

發展農村集體經濟是鄉村振興的有效抓手，也是實現共同富裕的有效途徑。以加快推進集體經營性資產股份合作制改革為重點，深入推進農村集體產權制度改革，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，引導進城落戶農民依法自願有償轉讓上述權益。

人才是鄉村振興的第一資源。要把培育本土人才與引進外來人才相結合，打好“鄉情牌”，念好“引才經”，構建支持引導社會各方面人才參與鄉村振興的政策體系，打通促進人才向農村、向基層一線流動的通道。

大力培育新型職業農民。全面建立職業農民制度，實施新型職業農民培育工程，鼓勵各地開展職業農民職稱評定試點，引導符合條件的新型職業農民參加城鎮職工養老、醫療等社會保障制度。

建立專業人才、科技人才參與鄉村振興機制。建立縣域專業人才統籌使用制度。全面建立高等院校、科研院所等事業單位專業技術人員到鄉村和企業掛職、兼職和離崗創新創業制度，保障其在職稱評定、工資福利、社會保障等方面的權益。

鼓勵社會各界投身鄉村建設。要建立有效激勵機制，以鄉情鄉愁為紐帶，吸引支持企業家、黨政幹部、專家學者、醫生教師、規劃師、建築師、律師、技能人才等服務鄉村振興事業。

財政投入要與鄉村振興目標任務相適應。公共財政要更大力度向“三農”傾斜，加快建立涉農資金統籌整合長效機制。財政資金要發揮“四兩撥千斤”作用，通過全國農業信貸擔保體系，加快設立國家融資擔保基金，支持地方政府發行一般債券用於支持鄉村振興、脫貧攻堅領域的公益性項目等，撬動更多金融和社會資本投向鄉村振興。

農村金融機構要回歸本源。健全適合農業農村特點的農村金融體系，把更多金融資源配置到農村經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求。要強化金融服務方式創新，防止脫實向虛傾向，嚴格管控風險，提高金融服務鄉村振興能力和水平。

調整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高農業農村投入比例。改進耕地佔補平衡管理辦法，建立高標准農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。

鄉村振興最終要靠農民，必須充分調動廣大農民的積極性和主動性。要推廣一事一議、以獎代補等方式，鼓勵農民對直接受益的鄉村基礎設施建設投工投勞，讓農民更多參與建設管護。

在實施鄉村振興戰略過程中，應如何防止各地一哄而上、急於求成?

“提出實施鄉村振興戰略以後，各地反響熱烈，大家都摩拳擦掌。”中央農村工作領導小組辦公室副主任吳宏耀回應表示，這反映鄉村振興得到各地普遍擁護，也順應了億萬農民的期盼，這是非常可喜的。但我們也要看到，實施鄉村振興戰略是一項長期的曆史性任務，將伴隨著現代化建設的全過程。因此，必須注意做好頂層設計，注重規劃先行、突出重點、分類實施、典型引路。

為此，中央一號文件提出，各地區各部門要編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。

吳宏耀指出，在實施鄉村振興戰略過程中，既要有只爭朝夕的精神，又要有科學求實的作風;既要盡力而為，又要量力而行，紮實推進、從容建設、久久為功。要防止層層加碼、“刮風”搞運動、搞“一刀切”。“比如，現在在貧困地區，鄉村振興就是要集中精力、盡銳出戰、穩紮穩打、集中力量打好精准脫貧攻堅戰，為鄉村振興打好堅實的基礎。”吳宏耀說。

吳宏耀介紹，在制定中央一號文件的同時，國家發展改革委已經聯合有關部門同步起草《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》，現在這一規劃的初稿已基本形成，正在按照程序進行報批。

鄉村振興離不開資源的投入，也離不開要素的聚集。如何通過改革打破鄉村要素單向流入城市的格局，打通要素進城與下鄉的通道，引導、吸引更多的城市要素包括資金、管理、人才向鄉村流動，對實施鄉村振興戰略至關重要。

“鄉村振興，產業興旺是重點。要大力發展農村產業，引導和推動更多的資本、技術、人才等要素向農業農村流動，形成現代農業產業體系，實現一二三產業高度融合。”農業部農產品質量安全中心副主任寇建平認為，要更加注重發揮市場需求導向作用，更加注重優化結構，提高農業質量效益和品牌競爭力。還要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，積極推進農村資源變資產，資金變股金，農民變股東，不斷增加農民的財產性收入。

“鄉村振興是一個大戰略，必須有真金白銀的硬投入。”韓俊說，中央一號文件對於實施鄉村振興戰略“錢從哪裡來的問題”，明確提出“加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加”。

“要完成鄉村振興這個宏大戰略，還要彙聚全社會的力量，強化鄉村振興的人才支撐。”吳宏耀說，一方面要培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，培育新型職業農民和鄉土人才;另一方面，要以更加開放的胸襟引來人才，用更加優惠的政策留住人才，用共建共享的機制用好人才，掀起新時代“上山下鄉”的新熱潮。

對於“地”的問題，今年中央一號文件還提出，建立高標准農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑機制。

“這也是一個很大的政策，實際上，現在扶貧縣易地搬遷節餘的土地指標在省內可以跨縣域調節，比如安徽金寨縣易地搬遷節省出來增減掛鉤指標1萬畝，賣到合肥賣了將近50億元。”韓俊指出，毫無疑問，城鄉建設用地增減掛結餘指標如果允許跨省調劑，可以籌措更為可觀的資金，可以為打好精准脫貧攻堅戰提供有力的資金支持。但是不能為了賣錢就讓農民“上樓”，對於這一政策還要進一步細化相關的政策設計。

走中國特色社會主義鄉村振興道路，必須走城鄉融合發展之路、共同富裕之路、質量興農之路、鄉村綠色發展之路、鄉村文化興盛之路、鄉村善治之路、中國特色減貧之路。

重塑城鄉關係，走城鄉融合發展之路。把公共基礎設施建設的重點放在農村，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。要堅決破除體制機制弊端，疏通資本、智力、技術、管理下鄉渠道，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關係。

鞏固和完善農村基本經營制度，走共同富裕之路。要堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，落實農村土地承包關係穩定並長久不變政策，銜接落實好第二輪土地承包到期後再延長30年的政策，讓農民吃上長效“定心丸”。

深化農業供給側結構性改革，走質量興農之路。要順應農業發展主要矛盾變化，深入推進農業供給側結構性改革，加快推進農業由增產導向轉向提質導向，加快實現由農業大國向農業強國轉變。要推進農村一二三產業融合發展，讓農村新產業新業態成為農民增收新亮點、城鎮居民休憩新去處、農耕文明傳承新載體。

堅持人與自然和諧共生，走鄉村綠色發展之路。要以綠色發展引領生態振興，處理好經濟發展和生態環境保護的關係，守住生態紅線。統籌山水林田湖草系統治理，加強農村突出環境問題綜合治理，建立市場化多元化生態補償機制，增加農業生態產品和服務供給。

傳承發展提升農耕文明，走鄉村文化興盛之路。要深入挖掘、繼承、創新優秀傳統鄉土文化，把保護傳承和開發利用有機結合起來，讓優秀農耕文明在新時代展現其魅力和風採。

創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

打好精准脫貧攻堅戰，走中國特色減貧之路。當前，脫貧攻堅進入啃硬骨頭的決戰決勝階段，要把提高脫貧質量放在首位，注重扶貧與扶志扶智相結合，瞄准貧困人口精准幫扶，聚焦深度貧困地區集中發力，激發貧困人口內生動力。

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