追蹤蔡英文新南向（上）： 新設計的確動了腦筋

蔡英文的“新南向政策”正如火如荼，這是“台獨”政經總戰略的關鍵一環。這一政策雖是舊瓶新酒，但不可輕視，蔡英文及其團隊做了系統又細緻的新規劃。曾有倡議認為，臺灣應努力融入大陸的“一帶一路”建設，但事實上，“新南向政策”似乎正成為“一帶一路”製造強勁的競爭對手。

盤古智庫與鳳凰大參考聯合策劃“追蹤蔡英文新南向”，共分三章推出。

兩度“南向”失敗，為何仍未嚇退蔡英文

蔡英文上臺已快半年，“新南向政策”正如火如荼地展開。自8月16日蔡英文當局召開“對外經貿戰略會談”並公佈《“新南向政策”政策綱領》後，9月5日又公佈《新南向政策推動計畫》，正式啟動“新南向政策”。而除了6月15日設立“新南向政策辦公室”作為直屬蔡英文的幕僚單位，9月20日直屬林全的“經貿談判辦公室”也正式運行，負責“新南向政策”中與18國談判的統籌協調工作。

林全雖然表示新南向政策與兩岸經貿不衝突，但是正如蔡英文最新的經貿談判總談判代表鄧振中所表示，未來將會整合所有資源、全力推動新南向政策，而另一方面我們卻未見蔡英文當局做出任何全力推動兩岸關係的努力。

由此可見，蔡英文“脫陸進南”的策略意圖已十分明顯。如今的問題是，在李登輝和陳水扁任內兩度“南向”均告失敗之後，蔡英文的“新南向政策”是重蹈覆轍，還是真的能走出新路？

民進黨為實質推進“台獨”進程，其區域性的總體政經戰略是“脫陸進南”和“聯美日抗大陸”，以減少對大陸的經貿依賴，提高和東南亞、南亞和美日等國家的經貿連結。因此，對蔡英文和民進黨而言，“脫陸進南”的戰略目的，是為“柔性台獨”“實質台獨”和“力抗中國”而服務，是“台獨”政經總戰略的關鍵一環。

早在2015年9月22日，作為總統參選人的蔡英文就發表“新南向政策”，宣示未來將深化與東南亞和印度的關係。

所謂“南向”或“南進”政策，早在“台獨教父”李登輝執政期間便已開始，他在1993年公佈《南進政策說帖》，並在1994年至1996年開始推動《加強對東南亞地區經貿工作綱領》，將泰國、馬來西亞、印尼、菲律賓、新加坡、越南、汶萊等7國列為加強投資地區，與除汶萊之外的其他6國先後簽署《投資保障協定》，並且鼓勵國民黨的黨營事業、臺灣的公營事業和中小企業前往東南亞國家投資，經過這輪政策推動使臺灣和東盟國家之間的貿易占比從1992年的9.6%上升至1997年的12.56%。

在東盟成員國擴大以及東盟自貿區建設進程加速的背景下，李登輝當局又於1997年公佈了《加強對東南亞及紐澳地區經貿工作綱領》，將南向政策的實施範圍擴大至老撾、緬甸、柬埔寨、澳洲和新西蘭，此後在陳水扁和馬英九任內該工作綱領仍每三年執行一期，最近一期為2013至2015年的第七期。然而受到1997年亞洲金融危機的衝擊，此輪南向政策的推進受到挫折，臺灣對東盟國家的出口在1998年衰退了27.26%，直到2000年才恢復到金融危機前的水準。

陳水扁上任後，為因應東盟自貿區成立和東盟“10+3”成形，以及臺灣加入世貿組織的新情勢，於2002年重啟南向政策，強化對台商赴東南亞投資的金融支持和便利服務，推動臺灣的利基產業至東南亞投資，並試圖推動與東盟國家商簽自貿協定。然而，這一輪的南向政策最後以失敗告終，臺灣對東盟國家的投資總額從2000年的3.89億美元提升到2008年的13.8億美元，而同期內台商對大陸的投資總額則從26億美元上升至106.9億美元。由此可見，不論從投資的總量或增長速度來看，東盟市場都無法與大陸市場相比，尤其在遭遇全球金融危機的打擊後，2009年臺灣對東盟的投資總量劇減至僅有4億美元。

舊瓶新酒不可輕視，範圍擴大至18國

很顯然，歷史教訓沒有阻止蔡英文和民進黨，執意推動“新南向政策”比之前有過之而無不及：除了預計將專項投入42億新台幣資金外，還將“新南向政策”的實施範圍除了原有的東盟十國、澳大利亞和新西蘭之外，進一步擴大至南亞的印度、巴基斯坦、孟加拉、尼泊爾、斯里蘭卡、不丹等6國，試圖將東盟和南亞作為臺灣內需的延伸，以求向“脫陸進南”的戰略目標前進。

按照“新南向政策”最新公佈的政策綱領和推動計畫，蔡英文將採取“軟實力連結、供應鏈連結、區域市場連結、人和人連結”等四大連結策略，在“經貿合作、人才交流、資源共用、區域鏈結”等四個方面向18個南向國家開展工作，並且將以“一國一平臺”方式在每個國家設立“臺灣窗口”（Taiwan Desk），協調目標國家和協助投資台商，同時臺灣的“中國輸出入銀行”也提出針對“新南向政策”配套的“貸款及保證方案”和“輸出保險優惠措施”。

“新南向”的“新”有別於“舊南向”之處，體現於“新產業”“新經濟”和“新連結”。

除了傳統的基礎建設和製造業之外，蔡英文當局將重點推動“ETC”（Electronic Toll Collection System, 自動支付電子收費系統）、智慧醫療、物聯網等臺灣的新興科技產業進入南向國家。

此外，民進黨也動員各類週邊青年團體和創業圈，鼓勵臺灣青年新創團隊運用電子商務平臺至東南亞和南亞國家創業。同時，教育部門也已出臺政策鼓勵大學生至南向國家的台資企業和跨國企業實習，以及擴大臺灣和南向國家之間雙向人才交流和獎助學金的規模，並且還將推動臺灣既有的東南亞外籍配偶，利用語緣、親緣和地緣的優勢，作為臺灣“新南向”和其母國的連結橋樑。

2016年8月，蔡英文會見臺灣工業人士，大談“新南向政策”。

由此可見，蔡英文的“新南向政策”正在試圖加大臺灣對大陸的離心力、強化臺灣和南向國家的新連結，在資源注入和全面政策推動下，不排除將能在個別領域取得個別性的成果和突破。

然而，不論是臺灣對外經貿結構、兩岸政治關係、區域一體化格局等宏觀面，還是臺灣缺乏東南亞、南亞的語言和國別研究的人才，以及南向國家政治風險普遍偏高等微觀面，都已註定蔡英文的“新南向政策”將面臨重重阻礙。

捨近求遠，蔡英文能撼動這些數據嗎

隨著大陸經濟的快速發展，大陸不僅早已坐穩世界工廠，也已成為當仁不讓的世界市場和世界經濟的發動引擎，如今更雄心勃勃地打造中國智造和中國品牌。多少台商為了搭上大陸經濟發展的順風車，在經過李登輝的“戒急用忍”以及陳水扁的“積極開放、有效管理”兩個階段的封閉政策後，終於在2008年馬英九上任後迎來兩岸經貿合作的新契機。經歷過去多年的發展，臺灣對外投資總額已有大約7成在大陸，而臺灣上市上櫃的公司中也有高達77.23%至大陸投資。

如今，臺灣經濟對於兩岸經貿已是高度依賴，兩岸經貿在臺灣經濟中佔據著舉足輕重的地位。根據臺灣的“國際貿易局”統計，在臺灣的進出口貿易中，臺灣和東盟十國之間的貿易占比約為15%，與印度、澳大利亞和新西蘭的貿易占比合計約為3%，上述全部相加為18%，而兩岸貿易占比則約為30%，正是臺灣與東盟貿易的整整一倍。至於在臺灣貿易出口的目標市場中，東盟十國占比則約為18%，印度、澳大利亞和新西蘭合計占比僅有約2%，全部相加也只有20%，僅為大陸市場占比約40%的一半。

除了貿易和出口占比之外，大陸市場對臺灣的重要性還體現在臺灣對大陸和香港的進出口順差。2014年臺灣對大陸和香港的出口總額為1,285.3億美元，進口總額為509.9億美元，順差達到775.4億美元，而同年臺灣總體的進出口順差僅有382.4億美元。也就是說，如果扣除臺灣對大陸和香港市場的貿易順差，2014年臺灣的總體貿易便轉為逆差將近400億美元。僅此一個數據便可以證明東南亞和南亞市場無法取代大陸市場，蔡英文的“新南向政策”無異於捨近求遠，捨棄大市場、追求小市場，而正確的做法則應當是鞏固大市場、開拓新市場。

另一項觀察指標則是來臺觀光人次，根據臺灣陸委會和觀光局的統計數據，大陸人民赴臺人次從2008年僅有28.8萬，增長至2015年的414.3萬，而同年東南亞來臺人次則只有142.5萬，可見東南亞客源市場是遠遠無法和大陸客源市場相比。

今年5月蔡英文上任之後，在兩岸政治關係氛圍嚴重倒退的情況下，大陸人民赴臺人次每個月和去年同比跌幅比例均達二位數，其中8月和9月的同比跌幅比例更是分別達到32.41%和37.79。今年5月至9月共5個月期間，赴臺陸客人數與去年同期相比，共計減少38.5萬；同期內東南亞赴臺人次增長僅有6.4萬人，遠遠無法彌補陸客的缺口；至於印度、澳大利亞和新西蘭的赴臺旅客人次合計每月還不到1萬人，杯水車薪下幾乎可以略去不計。在赴臺陸客劇減、東南亞旅客成長不足的衝擊下，今年5月至9月期間臺灣旅行社已減少31家；臺灣觀光旅館業的每月營業收入則從5月的48.4億，減少至8月的45.4億，平均每個月減少1億新台幣的營業額。

即便大陸不出手，南向國家同樣政治風險巨大

除了市場機制、語言差異、人才不足等問題之外，制約臺灣和台商南向最大的阻力，在於政治風險十分巨大。“聯合國毒品及犯罪問題辦公室”的“犯罪率統計資料庫”，以2005至2014年期間每10萬人發生“殺人案”件數作為治安風險的指標，最新數據顯示印度、尼泊爾、斯里蘭卡、泰國的治安風險均為“中高”，菲律賓、老撾、巴基斯坦則為“高”。

臺灣同胞投資企業聯誼會會長王屏生表示，投資東南亞市場所花的時間與心力，是10多倍於大陸市場。

此外，美國國務院外交安全局安全顧問委員會2016年發佈世界各國的《犯罪及安全報告》，其中在“犯罪評等”“恐怖主義評級”“政治暴力評級”三項中，巴基斯坦均為“嚴重”，菲律賓、印尼、孟加拉均為“高”，越南、馬來西亞、老撾、尼泊爾等在“犯罪評等”中也列為“高”。

而根據怡安集團（Aon Corporation）發佈的2016年全球“政治風險地圖”，在“政治干預風險”指標上，越南、泰國、老撾、印度、斯里蘭卡等為“中高”，柬埔寨、緬甸、孟加拉、不丹等均為“高”；在“政治暴力風險”指標上，柬埔寨、孟加拉、尼泊爾為“中高”，泰國、菲律賓、緬甸、印度、斯里蘭卡等均為“高”，巴基斯坦則為“嚴重”；在“營商交易風險”指標上，新南向目標國家中有12個國家在“中高”到“嚴重”的級別。

在以上各項評級所列高風險的國家名單中，新南向目標的18個國家除了新加坡、澳大利亞和新西蘭之外，其他全部赫然在列。

在這些政治干預、政治暴力和營商交易風險如此之高的國家進行投資和貿易，必須有強大的政府和外交力量作為後盾，否則風險爆發時僅憑企業自身的力量將難以應對。此前臺灣中鋼在印度設廠，卻在工廠建成後被地方政府坐地喊價，將關稅提高整整一倍；而臺塑與中鋼在越南合資的河靜鋼廠，竟被越南政府要求為70噸河岸死魚支付新台幣150億元的罰金，並且還要求返還此前約22.4億元的政府退稅。

暫且不論在兩岸關係惡化的背景下，大陸不是沒有可能出手、通過外交管道要求各國不要配合蔡英文的“新南向政策”，實際上這些南向國家本身高度的政治安全風險便是制約“新南向政策”最大的阻力。兩岸之間如果有互信，“新南向政策”還可以對接大陸的“一帶一路”戰略，在兩岸政治默契和大陸強大實力之下為臺灣南向企業保駕護航，甚至如馬英九時期和新加坡、新西蘭分別簽署《經濟夥伴協定》，臺灣要與東盟國家簽署雙邊經貿協定、乃至加入RCEP都不是沒有可能。只是在蔡英文堅持“脫陸南進”以“力抗中國”之下，兩岸政治互信如今已完全崩解，而經濟熱戰越來越高漲。

來源：盤古智庫