財稅政策應該尋求與時俱進

近日，中國公共財政論壇暨北京大學中國公共財政研究中心成立10周年研討會在北京大學斯坦福中心舉辦。來自北京大學國家發展研究院、中國社會科學院經濟研究所、中國財政科學研究院、北京大學經濟學院和國家稅務總局的教授和領導們蒞臨此次論壇，就當前財稅熱點問題展開研討。本次論壇由北京大學中國公共財政研究中心主任林雙林教授主持，國家稅務總局原副局長許善達、中國財政科學研究院院長劉尚希、中國社會科學院經濟研究所所長高培勇、北大能源安全與國家發展研究中心主任徐晉濤、北大財政系主任劉怡、北大財政系副主任錢立、北大國發院教授汪浩、副教授李力行等出席。

林雙林教授提出多條政策建議，比如：在我國應設一條債務警戒線;地方債地方還，減少地方政府對中央政府依賴;控制債務增加速度;管好國有資產，保值增值;提高政府支出的效率;中央政府承擔更多的支出責任，也承擔更多的債務;增加地方收入來源。林雙林教授認為，化解和消化債務最終都得依靠經濟增長。

國家稅務總局原副局長許善達認為，降低宏觀稅負將是未來財稅體制改革的重要方向，也將成為多年財稅戰略的重大突破。他提出，社會保障體系由全國統籌，由中央財政負擔;在科技發展的背景下，財稅政策應該尋求與時俱進。

劉尚希院長指出，我國實行的積極的財政政策是3年不變的，我國已逐步形成穩定的中期決策部署，在新時期下，改革推進難度加大，各類問題錯綜複雜，財政體制就是一個高階問題，要從新的角度來理解今天的財政體制，就是要把高速增長往高質量發展的現代的國家治理思想轉變。

高培勇研究員指出，面臨新的矛盾，我們要堅持不忘初心，牢記使命，一張財稅體制改革藍圖繪到底。在財稅體制改革實施和落地的過程中，不能縮水和打折扣，否則就無法實現國家治理能力現代化的目標。所謂藍圖的實現，是指2020年現代財政制度基本實現。為此，理論界人士應該履行使命，在理論研究和學術研究中發揮基礎作用，破舊立新，把財政定位的思想史和演進史搞清楚，讓新的財政理論思想體系與新時代國家治理能力與治理水平現代化相匹配。

劉怡教授則從微觀層面解讀了營改增帶來的留抵問題。一方面，增值稅解決了重複征稅問題，是增值稅中性原則的體現。但帶來的一個問題，就是要解決重複征稅，企業需要拿進項去抵扣銷項，而企業總是有動力去拿更多的進項，那么如何實現進項與銷項的匹配就成為一個問題。理論上，增值稅可以最終轉嫁給消費者，但前提是商品要被賣出去，否則就會成為留抵，理論上的轉嫁就無法實現。於是，留抵成為企業的負擔，因此留抵的問題，進項與銷項的匹配問題，公共產品供給與稅收的匹配問題，仍需要集思廣益。

黨的十九大報告提出建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係,將中央和地方財政關係改革放在財稅改革的重要位置。理順中央和地方財政關係,首先應明確中央和地方公共物品提供的責權,縱向上中央和地方公共物品提供的責權是以橫向上政府各部門公共物品提供的責權為基礎的,兩者共同構成公共經濟責權。其中,公共經濟責任是公共經濟權力的前提和依據,公共經濟權力是為履行公共經濟責任而被賦予的權力。因此,合理的公共經濟責任配置是財政關係建設的起點和核心,是財權、財力劃分的基礎和依據。

優化公共經濟責任配置是建立現代財政制度的基礎,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節。在我國相關法律法規和規范性文件中,已有不少關於公共經濟責任配置的規定,但還比較籠統、粗略,無論縱向上還是橫向上都存在公共經濟責任的交叉重疊和相互錯位,導致責任的落實、考核與追究存在困難,這是造成一些重要公共物品不能充分提供以及各地公共物品提供不均衡等問題的重要原因。適應建立現代財政制度、實現國家治理目標的需要,應加快推進公共經濟責任配置科學化、合理化。

公共經濟責任劃分的目標是要實現各級政府及政府各部門公共經濟責任的均衡。責任劃分應結合國家的政體結構、經濟體制、經濟發展水平、曆史文化、地域特征等條件,充分考慮公共物品的外部性、受益范圍等情況,並遵循公共管理的基本原理,實現依職分責和責任劃分合理化。

首先,恰當界定公共經濟責任的范圍,厘清政府和市場的邊界。對公共物品提供進行整體規劃,科學設計公共物品提供的種類、規模和結構。政府提供的范圍應限於市場不能有效提供和涉及國家安全等領域,減少對政府直接幹預資源配置的制度激勵。對某些准公共物品,可采取多樣化運營模式,吸引民間力量參與。

其次,合理劃分橫向公共經濟責任,確保政府各部門各司其職。政府各部門之間的責任劃分,應做到部門設置科學合理、各部門的職責范圍明確具體,避免部門職責交叉。確實需要多個部門協作承擔的責任,應明確各部門應承擔責任的范圍。

再次,進一步明晰縱向公共經濟責任,理順中央和各級地方政府的關係。中央政府主要負責涉及全國、全局的大事,協調跨區域的事務;各級地方政府主要負責本區域的事務。對於多個層級政府共同承擔的責任,可根據事務性質和能力原則,確定各級政府應承擔的責任,避免相互推諉和不合理下移。

在明晰各級政府及政府各部門公共物品提供責任的基礎上,按照財隨政走的原則,相應明確各級政府及政府各部門的財政支出責任。財政支出責任的劃分總體上應與公共物品提供責任的配置格局一致,即哪一級政府、哪個政府部門承擔公共物品的提供責任,那么該級政府、該政府部門就要承擔這種公共物品的財政支出責任,並據此劃分財權和財力。當前,財權和財力配置調整的重點在於培育地方稅源、加強地方稅權、建立穩定可持續的地方稅體系。為促進區域間財政能力的均衡,應進一步規范轉移支付制度,適當提高一般性轉移支付的比例,健全對專項轉移支付的制度約束,保證財政能力與公共物品提供責任相匹配。

優化公共經濟責任配置,應將法制建設作為關鍵一環,確保公共經濟責任劃分具有法律上的明確性和可操作性,用法律規范各級政府及政府各部門的責、權、利關係。

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