限產令影響的是什麽

2017年11月15日起，堪稱史上最嚴“停工令”開始全面執行，新一輪大規模的環保限產“風暴”隨之席捲京津冀及周邊“2+26”城。

多年來，對於冬天的北方而言，全面供暖就意味著霧霾降臨、與霾開戰，尤其是京津冀及其周邊地區大氣污染防治壓力通常不斷升級。冬季燃煤需求陡增往往會成為大氣污染物排放增加的主要因素，加之靜穩天氣的形成更不利於污染物擴散，致使“一供暖就霧霾”的現象總是發生。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍對經濟觀察報說：“供暖季是節能減排的一個難點，每年冬季供暖就要燒煤、排碳，霧霾天就很可能增加，所以在冬季要對燃煤及污染排放採取更有力的措施。這可以對沖供暖季排放增加所帶來的壓力，北方尤其京津冀地區壓力更大，在一些農村地區燃煤比較分散，治理難度往往更大一些。”

在業內專家看來，就目前的環保政策而言，如何扭轉此前與供暖季相伴的霧霾，主要還是要看環保部及相關部門如何應戰，在決戰霧霾到來之前更要讓減排措施真正落地。

特別的供暖季

在北方供暖季正式來臨前不久，環保部聯合發改委、工信部等多部委和京津冀等省市共同印發《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（下稱《攻堅方案》），其中部署了諸多力度遠超此前的環保限產措施。環保部部長李幹傑強調，在實施過程中，尤其要促進壓力傳導，嚴格量化考核問責，強化責任追究。

根據《攻堅方案》目標要求，京津冀及周邊“2+26”城市今冬供暖季要全面完成《大氣十條》考核指標，PM2.5平均濃度和重污染天數均同比下降15%以上，其中北京、天津、石家莊、辛集4地PM2.5平均濃度同比下降25%，重污染天數同比下降20%。

日前環保部向“2+26”城市相關省和城市人民政府發送10月份環境空氣品質通報，其中有17個城市PM2.5月均濃度同比下降，保定（降34.4%）、北京（降32.1%）、石家莊（降31.0%）降幅排名前三。不過形勢並不樂觀，在PM2.5上升的11城中，晉城升幅高達139.1%，邯鄲（升62.7%）、焦作（升51.2%）僅次之，邯鄲、石家莊、邢臺位列月均濃度較高前三。

按照環保部的工作部署，如果在今年11月15日至明年3月15日供暖期間出現幾次重污染天氣過程，那就很容易拉低減排比例，使減排成果毀於一旦。比如今年10月1日至25日，天津PM2.5濃度54微克/立方米，同比改善24%，是歷年來最好水準，但10月26日至28日一次重污染過程就造成當月PM2.5濃度上升10微克/立方米，月均濃度同比改善率由24%降至6.1%。鑒於此，京津冀各地都非常重視提前採取應急管控措施。

根據以往經驗，在污染累積之前就把排放強度降下去，達到“污染削峰”效果，是重污染應急取得成效的關鍵。多家科研單位分析表明，提前1-2天採取應急減排措施，能夠更好降低PM2.5峰值濃度。“更為重要的是，各方面需要採取協同行動，加大工作力度，但同時又要保證正常供暖的需要，所以短期措施和中長期措施要結合好。”李佐軍告訴經濟觀察報。

不過，李佐軍認為，關停、限產等短期措施並不解決根本問題，還是要更多採取一些根本性舉措，比如優化能源結構、提高能源利用效率、優化產業結構、進行鍋爐改造、“煤改氣”、“煤改電”等等。這些根本性措施不能馬上解決問題，需要提前幾年開始謀劃佈局，以有效緩解未來的壓力。

最嚴“停工令”

上述環保部《攻堅方案》明確要求“2+26”城市、多行業自11月15日起，全面開始執行採暖季“停工令”。經濟觀察報瞭解到，在這28城限產基礎上，近日臨沂、臨汾、徐州等地也加入了限產隊伍，總數增加至31城。而在採暖季前，京津冀及周邊要提前完成化解過剩產能任務，完成72臺機組、398萬千瓦的燃煤機組淘汰，淘汰的燃煤機組要實現電力解列或煙道物理割斷。同時鋼鐵、焦化、建材、有色等多個行業將錯峰生產。這些限產和停工措施的實施，其規模和嚴格程度均超出了此前水準。

談及企業限產、停產，鋼廠是重頭戲，也是焦點。北京京誠嘉宇環境科技有限公司總經理楊曉東認為，“鋼鐵行業不管什麼季節，都應該做好環保，不過，現在採暖期政府行政命令限產50%，實事求是地講，這對鋼鐵企業來說挺為難的”。

根據《攻堅方案》要求，“2+26”城實施鋼鐵企業分類管理，按污染排放績效水準於9月底前制定錯峰限停產方案，石家莊、唐山、邯鄲、安陽等重點城市，採暖季鋼鐵產能限產50%，以高爐生產能力計，採用企業實際用電量核實。

此前河北省邯鄲、武安等地已提前開始實施高爐限產50%；唐山也已公佈採暖季錯峰生產方案細則，原則上要求唐山全市高爐煉鐵產能在今年11月15日至明年3月15日期間限產50%，高爐煉鐵將減少1821萬噸產量。鋼鐵焦化鑄造行業實施部分錯峰生產也有具體要求，取暖季焦化企業出焦時間均延長至36小時以上，位於城市建成區焦化企業要延長至48小時以上。

蘭格鋼鐵研究中心主任王國清對經濟觀察報表示：“總的來說，取暖季京津冀及周邊地區限產將使鋼鐵行業供給有所收縮，預計將影響生鐵產量3500萬噸左右，影響粗鋼產量4000萬噸左右，市場將呈現供給偏緊的格局，將進一步支撐鋼價和企業盈利。”

同時，王國清說，環保限產也將相應減少鐵礦石、焦炭需求，預計將影響鐵礦石需求5600萬噸、焦炭需求1400萬噸左右。“目前，鐵礦石和焦炭震盪運行的概率較大，鐵礦石供應充足，焦炭由於前期大幅上揚後有所回調，後期或有小幅上漲，整體看，成本因需求減弱和供暖季價格推漲等因素共同作用，漲幅空間有限。”

王國清告訴經濟觀察報，現在取暖季限產對企業和市場的影響相對平穩，10月份全國百家中小企業高爐開工率由月初的89.4%持續下滑至月末的81.7%。“鋼廠庫存、社會庫存也並未因取暖季限產而大幅波動，這反映市場心態相對平和，雖然對供給緊平衡有樂觀預期，但市場普遍認為由於淡季來臨及鋼價相對高位、高利潤，取暖季限產導致的鋼價漲幅相對溫和。”

對於供暖季限產與市場價格波動，李佐軍對經濟觀察報表示：“這確實是現實社會中的一個矛盾和難點，今後還是要更多採取綜合手段，逐步弱化行政手段，同時政府做事盡可能不簡單粗暴。也就是說，在盡力治理環境污染的時侯，要依法辦事，要更科學理性地採取行動。”

除此之外，重點環保區域內，水泥、磚瓦窯、陶瓷、石膏板等建材行業採暖季也將在保障供暖等民生任務前提下全部被停產，並要求提出更大範圍錯峰生產要求。採暖季電解鋁廠限產30%以上，氧化鋁企業限產30%；炭素企業達不到特別排放限值的全部停產，達到此限值的限產50%以上；涉及原料藥生產的醫藥企業涉VOCs排放工序、生產過程中使用有機溶劑的農藥企業涉VOCs排放工序，在採暖季原則上實施停產。

大氣污染治理任務艱巨

2017年是“大氣十條”第一階段目標的收官之年。據環保部數據，受2017年1、2月份重污染天氣影響，京津冀“2+26”城市上半年PM2.5平均濃度同比增長5.4%，2013年以來首次出現不降反升的情況。太原、石家莊等城市甚至上升30%以上。秋冬季京津冀大氣治理任務非常艱巨。

為此，方案明確，秋冬季京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市PM2.5平均濃度同比下降15%以上，重污染天數同比下降15%以上。其中，北京、天津、石家莊、辛集4市(縣)PM2.5平均濃度同比下降25%，重污染天數同比下降20%。

方案提出，環保部、中央編辦和京津冀及周邊地區相關省級人民政府要加快落實《設置跨地區環保機構試點方案》，開展設置跨地區環保機構試點，重點解決區域大氣環境問題。根據安排，2017年9月底前，京津冀及周邊地區大氣環境管理相關機構應完成組建籌備和試運行工作，並逐步實現統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法。

在治理措施上，方案提出全面完成以電代煤、以氣代煤任務。2017年10月底前，“2+26”城市完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上;加快區縣監測網絡建設，2017年10月底前，“2+26”城市所有327個區縣全部建成包含SO2、PM2.5、O3等六項參數在內的空氣品質自動監測站點。

此外，《方案》提出，將加大中央大氣污染防治專項資金支持力度，重點向“2+26”城市予以傾斜。同時要求相關地方各級政府全面加大本級大氣污染防治資金支持力度。

週期品價格將獲支撐

在採暖季環保限產停產政策預期下，鋼鐵、有色、化工迎來了幾輪上漲潮。

在“大氣十條”設立的京津冀空氣品質任務尚未完成的情況下，考慮到下半年逐漸步入供暖季，環保壓力會更大，因此環保政策將持續收緊，以實現“大氣十條”的政策目標。

此次《方案》提出的PM2.5的最新控制目標及舉措，均是在“大氣十條”基礎上進一步“加碼”。

今年採暖季環保限產與往年不同，首先，今年是“大氣十條”第一階段目標的考核年，大氣治理效果有明確的考核指標。其次，冬季限產已經不是單純“26+2”城市的範圍，山東、河北等地的非“26+2”城市也加強環保舉措，以應對冬季環保問題;第三，上半年鋼鐵、有色、煤炭等企業盈利普遍較好，將積極回應環保政策以保護自己的蛋糕。這些因素決定了今年秋冬季環保措施將更嚴格。

多位業內專家認為，環保限產措施收嚴，將對鋼鐵有色、化工、建材、醫藥行業中的相關限產產業形成供給端收縮，產生推升價格的預期。利好不在此區域或不受相關限產措施影響的上市公司。

鋼鐵階段性供需格局有望大幅改善。在採暖季環保限產嚴格、中性和寬鬆三種情境下，分別對應鋼鐵減產量為0.31億噸、0.28億噸和0.26億噸，占2016年同期採暖季粗鋼產量的11.7%、10.8%和9.8%。

採暖季環保限產將波及大部分鋁產業鏈。目前“2+26”城市涉及氧化鋁產能占全國總運行產能的36%，電解鋁占全國的33%。天風證券分析師認為，在目前產能結構下，氧化鋁、預焙陽極均存在缺口。隨著違規產能的關停以及採暖季環保限產，缺口逐步擴大，預計氧化鋁缺口約為800萬噸，預焙陽極缺口約為150萬噸。

環保風暴不斷升級!

今年的環保督查，堪稱史上規模最大、懲治力度最大。8月7日，中央第五環境保護督察組率先進駐四川省開展督察工作，拉開了第四批中央環境保護督察工作的序幕。據瞭解，8個督察組於8月7日至15日陸續實施督察進駐，對吉林、浙江、山東、海南、四川、西藏、青海、新疆(含兵團)開展督察工作，實現對全國各省(區、市)督察全覆蓋。

PM2.5之仗

今年是《大氣十條》第一階段的收官之年，京津冀地區環保壓力自然不小。2013年6月14日，國務院召開常務會議，確定了大氣污染防治十條措施，包括減少污染物排放；嚴控高耗能、高污染行業新增耗能等內容，被稱為《大氣十條》。

根據《大氣十條》要求，京津冀細顆粒物濃度要下降25%，北京市年均濃度須控制在60微克/立方米左右。這對京津冀環保部門提出了更嚴的要求。在10月份環保部例行發佈會上，京津冀三地環保廳長分別作出回應。北京市環保局局長方力說，截至10月29日，北京市PM2.5平均濃度為60微克/立方米，同比下降6.3%，較2013年同期下降34.1%，達標天數174天，同比增加4天。特別是3-8月份，連續六個月PM2.5濃度均為近五年同期最好水準，並創造了持續220天無重污染日（扣除沙塵影響）的歷史最好記錄。

另外，天津市環保局局長溫武瑞表示，天津在2016年PM2.5濃度已下降到69微克/立方米，比2013年下降了28.1%。河北省環保廳廳長高建民稱，河北提前兩年實現PM2.5下降25%的目標任務。

從數據來看，2016年北京PM2.5年均濃度由2013年的每立方米89.5微克降到73微克，同比降9.9%，但達到60微克/立方米的任務，今年需降17.8％，接近去年降幅的兩倍。今年上半年天津PM2.5平均濃度為71微克/立方米，河北省前10月PM2.5平均濃度為64微克/立方米，比2013年同期下降38.5%。

儘管對於京津冀三地來說實現目標有一定的基礎，但遠未到可以樂觀的程度。近年來的治理實踐表明，秋冬季空氣品質改善並不明顯且容易反彈。今年1至2月，北京PM2.5平均濃度同比反彈超60%，北京市環保局稱，如果年底要達標，後10　個月都要達到歷史同期最好水準。數據顯示，今年3月份到現在，除9月份外，其餘7個月北京PM2.5月均濃度均是歷史最低。不過，北京市PM2.5平均濃度6.3%的下降比例與17.8%的目標任務相比，還有一定距離。這意味著接下來的40天，北京市必須再度加大減排力度。

李佐軍認為：“要徹底解決環境問題，環保部門只是一方面力量，像諸如提高能源利用效率、優化能源結構和產業結構等這些問題並不是環保部門能夠單獨解決的，它涉及到很多其他相關部門。所以要強調由更多部門一起協調配合，從源頭和綜合治理角度來解決問題。”

力度不斷加碼

京津冀區域的環保整治力度正在不斷加碼升級。

經濟觀察報瞭解到，此前為切實改善大氣品質，環保部採取了“壓茬式”的行動並首次針對秋冬季打出“1+6”組合拳，中央環保督察、強化督查、巡查行動環環相扣，散煤歸零、斬除“散亂汙”、提標改造項項加緊跟進，環保部強力治霾力度和精細度前所未有。

目前，5600人次、為期一年的大氣污染防治強化督查行動和秋冬季大氣污染防治強化督查行動正在緊鑼密鼓地進行，它與2480人次為期4個月的巡查行動恰似環保部釋放出的兩支“利箭”，共同發力。另外，環保部還派出28個專家組，分赴28城包產到戶，指導科技攻關。

“環保督查巡查是解決我們現有法律法規政策落地的問題，原來我們出臺了很多政策，但效果並不明顯或者沒有實施，督查巡查就是針對法律法規政策是否落地、落實是否到位以及效果如何進行檢查，這是非常必要，也是意義重大的。”李佐軍說。

從11月16日環保部公佈的首批中央環保督察問責人數來看，8省（區）共問責1140人，其中廳級幹部就有130人（正廳級幹部24人），處級幹部504人（正處級幹部248人），問責地方黨委46人，地方政府299人，國有企業49人等。問責處理人數之多、涉及部門之廣、力度之大前所未有。

環保部相關負責人表示：“下一步，環保部堅持督查、交辦、巡查、約談、專項督察‘五步法’，就是為了切實傳導壓力，層層傳導到地方黨委政府及其有關部門，確保環境保護各項措施落地見效。”

李佐軍對經濟觀察報說：“近年來，環保法律法規已出臺了很多，現在的關鍵是落實和執行的問題。靠法治手段起作用往往需要時間，而且比較複雜，短期有時還起不了多大作用，故目前被迫更多使用行政手段。從長期來看，隨著法治水準提高、全社會法律意識增強，法治手段將成為主要手段。”

在李佐軍看來，目前能立竿見影的就是行政手段——如關停和限產等，這比較容易操作，但“後遺症”和副作用也比較大。所以想要真正將環境治好，還是要採取行政手段、市場手段、法治手段和思想勸導等各種手段，共同發力。

如何讓供暖季不再有霧霾的籠罩？如何讓藍天白雲更多的持續下去？這是擺在京津冀地區環保部門面前的一道頗具挑戰性的必答題。

根據中新網、搜狐等綜合采編

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