推廣PPP模式能有效激發民間投資潛力

財政部近日發布的數據顯示，截至2017年12月末，全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台收錄管理庫和儲備清單PPP項目共14424個，總投資額18.2萬億元，同比上年度末分別增加3164個、4.7萬億元，增幅分別為28.1%、34.8%;其中，管理庫項目7137個，儲備清單項目7287個。

民營企業參與示范項目規模達三分之一。截至2017年12月末，國家示范項目共計697個，累計投資額1.8萬億元。其中，落地項目597個，投資額1.5萬億元，落地率85.7%，繼續保持增長態勢。597個示范項目的簽約社會資本共981家，其中民企占34.7%。

民營、含民營及外資的聯合體兩類項目數合計280個、投資額4948億元，分別占落地項目數、投資額的46.9%和32.3%。民企參與的行業領域17個。其中，市政工程112個、生態建設和環境保護30個、養老20個、水利建設15個、醫療衛生15個，其餘皆為15個以下。

“PPP模式讓民營資金的投資熱情不斷激發。”浙江省財政廳有關負責人介紹，浙江已落地簽約的112個PPP項目中，投資主體為民營企業數量及項目總投資占比分別為62.5%、63.3%，明顯高於國有及國有控股企業中標比例。

PPP有廣義和狹義之分，這裏所說的PPP是指狹義的PPP，是一系列項目運作模式的總稱，它包含BOT、TOT、BOO等多種具體運作模式，更加強調公共部門和私人部門合作過程中的風險分擔機制和項目實施的資金價值(VFM)。

目前我國基礎設施運作的PPP模式有外包類、特許經營權和私有化等三大類近20種具體運作模式。但是目前財政部和國家發改委推廣的PPP以特許經營類為主。

財政部《操作指南》(113號文)中指出“項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。”

國家發改委《指導意見》(2724號文)中指出“經營性項目可以通過政府授予經營權，采用BOT、BOOT等模式推進;准經營性項目可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進;非經營性項目可通過政府購買服務，采用BOO、委托運營等市場化模式推進。”

盡管PPP項目運作模式很多，但這些模式並非都具有本質上的區別，結合目前推廣的PPP運作模式，在選擇PPP運作模式之前，我們可以考慮重新將PPP模式進行分類。所有權的歸屬是政府和社會資本方談判的一個重要內容，影響著雙方的權利和責任。

2017年11月，國家發展改革委發布《關於鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》，提出創造民間資本參與PPP項目的良好環境，分類施策支持民間資本參與PPP項目，鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產等。

業內專家認為，研究推進PPP立法工作將有助於進一步調動民企及社會資本參與PPP的積極性。財政部、發改委PPP專家庫雙庫專家、北京榮邦瑞明投資管理公司總經理陳民告訴記者：“PPP模式推廣之初，各界就對PPP立法給予了高度關注，期望通過立法來加強地方政府的履約信用、理順政府投融資體制、部門職責分工等核心問題，保障PPP領域的長遠發展。”

按照3種回報機制統計，可行性缺口補助類項目投資額超50%。截至2017年12月末，管理庫中使用者付費項目1323個，投資額1.6萬億元，分別占管理庫的18.5%和14.7%;政府付費項目2884個，投資額3.3萬億元，分別占管理庫的40.4%和30.6%;可行性缺口補助(即政府市場混合付費)項目2930個，投資額5.9萬億元，分別占管理庫的41.1%和54.7%。

業內人士認為，今後純政府付費類PPP項目將減少，真正有經營性的項目比重將提升。同時，在系列政策合力下，PPP領域規范度將全面提升，民企參與熱情有望被進一步激發。

據統計，截至2017年12月末，山東(含青島)、河南、湖南項目數居前三位，合計占管理庫的26.1%;貴州、湖南、河南項目投資額列前三位，合計占管理庫的22.8%。落地項目數前三位是山東(含青島)、新疆、安徽，合計占落地項目數的29.3%;落地項目投資額前三位是雲南、山東(含青島)、貴州，合計占落地項目投資額的24.5%。

按行業，PPP項目覆蓋19個一級行業領域。市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護項目數居前三位，合計占管理庫的59.2%;市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發項目投資額列前三位，合計占管理庫的71.6%。落地項目數前三位是市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護，合計占落地項目數的63.5%;落地項目投資額前三位是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，合計占落地項目投資額的74.3%。

近日，各地陸續公布了2018年政府與社會資本合作(PPP)領域工作計劃。多地將“審慎開展政府付費類項目”“集中清理入庫項目”列為年度重點任務。這一動向背後有何原因?新一年各地對PPP有哪些支持重點?經濟日報記者采訪了業內研究專家和市場人士。

“2017年PPP領域密集出台相關政策，特別是從基本制度、操作方式、重點行業選擇這三個方面，推動全面規范和發展。”中國財政科學研究院副院長白景明告訴記者。

近年來，PPP改革取得了預期成果，但也產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營等問題。在需求加大、落地提速的形勢下，一些地方違規操作累積的風險不容忽視，規范化成當務之急。

過去一年，PPP領域相關政策“鼓點”密集：基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)公布;PPP綜合信息平台信息公開管理暫行辦法出爐;規范開展PPP項目資產證券化;鼓勵民間資本參與PPP;推動PPP支持養老服務業、汙水及垃圾處理項目、農業……

2017年底，財政部出台新規加強政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理，提出對新申請納入項目管理庫的項目嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量，同時集中清理已入庫項目。

“這一系列以規范為導向的文件，旨在防控金融風險、去杠杆和防止一些地方政府隱性債務攀升。2018年，這些政策將倒逼PPP項目行業結構轉型，減少純政府付費類項目，增加真正有經營性的項目比重。”財政部、發改委PPP專家庫雙庫專家、北京榮邦瑞明投資管理公司總經理陳民說。

“應該注意不能一哄而上,為了搞項目而搞項目，要持續深入推進PPP有效落地和規范發展。”白景明說，有效落地包括兩方面，一是要確保財政可承受。要對區域內項目作出總體規劃，強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，即每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%;二是要確保項目運作資金到位，尤其是後期資金要跟得上。

按照《關於規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理的通知》規定，各省級財政部門應於2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作。

“對於逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導並督促其於30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。”財政部相關負責人此前表示，從長遠看，項目庫有進有退，將促使各參與方更加注重規范運作和項目管理，有利於防范和控制風險，增強市場信心。

據了解，各地已經積極行動。福建將集中清理綜合信息平台管理庫，把不規范的PPP項目清理出庫，並持續做好後續項目入庫審核工作。對於無現金流、完全政府付費的項目和PPP項目支出責任占比較高地區，嚴格控制新增項目。山西省將對新申請納入項目管理庫的項目按規定標准嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目，確保入庫項目質量，做好項目核查與集中清理工作。陝西省將組織指導市縣按時完成項目庫現有項目的清理工作，確保庫內項目嚴格規范。對純政府付費的項目嚴格控制、審慎入庫。對達到PPP支出上限的市縣，禁止非使用者付費類項目入庫。江西省也將集中清理已入庫項目，全面核實項目信息及相關重要文件資料，將條件不符合、操作不規范、信息不完整的項目清理出庫，防止PPP項目泛化濫用增加政府債務風險。

對此，中國投資咨詢有限責任公司咨詢總監荊博認為：“前幾年，由於PPP剛剛起步，相關政策法規不盡完善，有的地方操作不夠規范。隨著相關政策、法規的不斷完善，PPP也將走上規范、理性的發展道路。”

1月18日，在第一屆財科PPP論壇上，中國財政科學研究院院長劉尚希表示：“PPP模式和項目成功與否最終取決於公眾滿意度，這也是PPP項目與一般商業項目的根本區別。當前，PPP發展已經由快速發展階段轉入高質量發展階段，這與我國經濟發展階段的轉變是一致的。”

為進一步推動PPP高質量發展，各地也劃出了新一年支持重點。比如，北京將積極推動冬奧會速滑館、延慶賽區PPP項目、國道109新線高速公路、承平高速公路PPP項目等重點項目。在養老產業、地下綜合管廊、綠色項目等領域深入推廣運用PPP模式。甘肅省、海南省將重點聚焦連片特困地區發展、美麗鄉村建設、生態環境治理等領域PPP的發展。廣東省將加大對粵東西北等貧困地區PPP模式發展的支持力度，進一步加強政策和業務指導，及時辦理新增PPP項目入庫審核手續。

加大對民營資本參與PPP的支持力度，也被列入一些地區的工作重點。北京市今年將在PPP獎補資金中對民間投資的PPP項目給予傾斜。江蘇省也將修改PPP獎補資金辦法，加大對民營資本或民營資本牽頭參與的PPP試點項目的獎補資金扶持力度，相關標准將在既定標准上浮10%。山東省將加大民營資本參與PPP項目支持力度，制定出台支持鼓勵民營資本參與的政策措施。

陳民告訴記者：“PPP未來的發展方向更多的是央企與有一定實力的地方國企和民營企業組成聯合體參與大型PPP項目的投資。”

“推廣PPP模式能有效激發民間投資潛力和創新活力，幫助民間資本獲得較好投資點以及長期穩定收益。應持續優化機制，確保民企和國企制度待遇平等，穩定投資意願。”白景明建議，應強化地方政府的履約行為，研究推進PPP立法工作，完善政府資金保障機制，為社會資本參與PPP解除後顧之憂。

李錦在部分央企調研時發現，一些不屬於公共服務和政府不負有提供義務的領域，如商業地產開發、招商引資項目等也采用了PPP模式。實際上，PPP模式已經局部變成投資刺激模式，速度與規模的“陰影”頻現，與十九大強調的發展思路相背離。

“PPP項目投資金額大、回報期長，甚至部分項目操作不很規范，這加大了央企財務風險，不能因開展PPP業務推高資產負債率。”李錦稱。

財政部和國資委先後印發了92號文和192號文，兩份文件分別從地方政府和央企角度強調防范PPP異化為地方政府新的融資平台和防止推高央企的債務風險，基調一致，目的都是為了規范PPP項目運作，加強PPP領域風險管控，為PPP領域去杠杆。

與50號文不同，92號文和192號文更為細化，提出了規范PPP行為的標准和量化指標。李錦說，50號文提出的是方向性的要求，而後兩份文件發出的是指令性的要求。

此次國資委印發的192號文明確了不少風險紅線，比如，累計對PPP項目的淨投資原則上不得超過上一年度集團合並淨資產的50%，資產負債率高於85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目。

財政部也在92號文中具體到了嚴格新項目入庫的三項標准，以及集中清理已入庫項目的五種情況。

上述咨詢公司人士告訴《華夏時報》記者，目前一些地方政府已經開始對入庫項目進行排查。據悉，山東省財政對於PPP項目的采購管理和項目管理進行了規范，並提出嚴格新項目審核入庫、嚴控財政承受能力“紅線”約束、開展以入庫項目集中清理專項行動等工作。

92號文規定，由各省級財政部門統一部署轄內市、區、縣財政部門開展入庫項目集中清理工作，財政部PPP中心負責開展財政部PPP示范項目的清理工作。集中清理的完成時限是2018年3月31日。

“對於逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導並督促其於30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。”財政部相關負責人表示。

多位市場人士向記者坦言，此次國資委和財政部對PPP不合規項目的清理力度，是2014年以來最大的一次，將會給PPP項目發展帶來一次大面積的降溫。

不過，在李錦看來，財政部對地方政府借PPP變相舉債行為予以遏制，可以起到抑制地方政府投資沖動的作用，而國資委給央企設紅線一定程度上也能對國有資本參與PPP項目進行適度有益的控制，客觀上為民營資本參與PPP拓展了空間。

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