實現城鄉協調發展，形成城鄉一體化發展新格局

2014年7月，國務院發布《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》(國發〔2014〕25號)，提出進一步調整戶口遷移政策，創新人口管理，統一城鄉戶口登記，全面實施居住證制度，保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益等。在這之後，各省基本都按照此指導意見分別進行了適合本省省情的進一步戶籍改革，但整體上步調和思路相似。

時隔三年，筆者跟隨公安部課題組對廣東、浙江和黑龍江三個省份的戶籍改革現狀進行了調研。調研發現，各省基本都統一了居民戶口登記，在城市完善了居住證制度，降低了城市落戶門檻，解決了無戶口人員落戶問題，對流動人口和農業人口的公共服務覆蓋持續擴大，財政在教育、失業保障、住房等方面都有相關資金支持;在農村大力推進了集體資產、承包土地和宅基地的確權工作。這些都反映了戶籍改革的重大推進。其中在人口流出的黑龍江省改革力度尤其大，省會哈爾濱的落戶條件也相當寬松;人口大量流入的廣東和浙江相對而言人口承載壓力較大，省會等大城市落戶條件相對稍高。

但是與大力推進的戶籍改革相反的是，農民到城市落戶積極性在變小。黑龍江省公安廳近期組織全省各地市公安機關在本地各選取100名進城務工的流動人口開展進城落戶相關問題的抽樣調查。從調查所得分析結果來看：在3000名調查對象中，有落戶城市意願的1210人，占比為40.3%;現階段不願落戶城市的1377人，占比為45.9%;今後也不願意在城市落戶的413人，占比為13.8%。總體看，不願落戶的比重接近60%。我們在浙江、廣東對流動人口訪談得出的結論類似，如對廣東省流動人口落戶意願抽樣調查顯示農村人口中願意將戶口遷移入城鎮的也只占40.8%。而且，在調查中發現，往往一家人中只願意部分人口遷入城市獲得城市戶口，比如一個家長帶著孩子落戶城市享受優質教育，另一個家長留在農村保留農村戶口。

這種現象是農村利益特別是土地權益和農村戶口掛鉤以及城市權益目前對流動人口相對容易獲取共同造成的。當前，和城市相關權益在逐漸弱化與戶口捆綁相比，農村戶口的相關權益反而在增多。隨著國家支農惠農政策的不斷加強，廣大農民得到了實實在在的實惠，鄉村戶籍含金量較高，導致農村居民不願意放棄鄉村戶籍。持有農業戶口人員可以在所在村申請獲得宅基地，可以承包村集體土地、林地，可以分享農村集體經濟資產，還可以享受城市擴張時征地拆遷帶來的各種補償，以及可享受優惠的計劃生育政策等等。特別是2008年以來，國家的“三免一補”及多項惠農政策相繼出台，導致農業戶口優勢更加突出，擁有承包土地的農民每年都可獲得一定數額的經濟補貼，一些待遇、利益等是城市戶口所無法享受的。

這種戶籍所附加的待遇使得大部分農民願意在城裏務工經商而不願意將戶口遷往城市(鎮)，從而自願落戶在城市(鎮)農民並不很多。而且和農村戶口相關利益越多，願意落戶在城鎮的農民就越減少。2008年以來，“農轉非”人員中大多數是城郊土地被征用的“失地”農民。目前哈爾濱市的農村土地確權普查、登記工作已經完成，但由於擔心土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟收益權得不到明確的政策保障，相當部分農民對轉為城鎮戶口存在顧慮，以致部分農民即便已在城市買房常住也不願將戶口遷至城鎮。浙江、廣東的流動人口情況類似。我們可以把農村權益帶來的農民落戶城鎮意願下降稱為“拉力”。

另外，居住證政策的推行使得在城市的外來流動人口領取居住證基本就可以享受城市的諸多基本公共服務，尤其是可以解決子女的入學教育問題，使得城市落戶的需求不再十分必要。我們可以把這點稱為農民落戶城市的“推力”。從這點說，居住證政策和推動非戶籍人口落戶城市的政策目標之間存在矛盾之處。

“推力”和“拉力”合力使當前農村居民落戶城鎮意願減小，要想進一步推進農民進城，需要在這兩方面有所改變。

2014年12月，廣西來賓市承擔了“農業轉移人口市民化成本分擔機制”的試點任務，列入第一批國家新型城鎮化綜合試點。經過3年的探索，來賓市在農業轉移人口市民化上取得明顯成效。

來賓市人民政府副秘書長高龍華介紹來賓市推進農業人口市民化的“來賓經驗”，一是深化戶籍制度改革,

取消進城落戶門檻;二是擴大農民工參加城鎮社會保險覆蓋面;三是探索多元化融資模式，緩解城鎮化建設資金不足問題;四是完成構建農業轉移人口市民化成本分擔機制研究。

廣西推進戶籍制度改革不斷深入，對推進農業轉移人口市民化工作起到了關鍵作用。

近年來，廣西放開高校畢業生、長期居住在城鎮人員以及新生代農民工等重點群體落戶限制，簡化高校畢業生落戶手續。從2013年至今，廣西已有520多萬農業轉移人口落戶城鎮。

目前，廣西南寧、梧州、貴港、來賓、百色市已經完成了戶口遷移政策調整工作。其中，廣西落戶條件最高的南寧市也進一步放寬了本市城區戶籍准入條件。

廣西壯族自治區公安廳治安警察總隊副總隊長李俊華介紹，一是南寧市落戶門檻進一步降低，在本市有合法穩定住所的大學專科及以上學曆人員、職業院校畢業生、取得國家職業資格證書或者專業技術職稱證書的各類專業人員，實行“零門檻”入戶。二是取消父母投靠子女年齡等限制。三是落戶條件中參加社保年限由2年降至1年。四是取消了北部灣經濟區內戶籍人員在本市落戶參加社會保險年限和居住年限的限制。

今年以來，陝西省合陽縣公安局從群眾最關心的網上辦理戶籍、異地辦理戶籍、無戶口人員落戶和流動人口管理等四方面著手，全面深化戶籍制度改革，在公安改革和服務群眾方面均取得顯著成效。

合陽縣公安局今年開通了戶籍網上申報系統，並利用合陽縣公安局“兩微一端”平台，將戶籍服務從傳統的“面對面”模式升級為“鍵對鍵”模式，為群眾打造指尖上的戶籍服務便民直通車。

通過“兩微一端”向群眾及時推送可網上辦理的新生兒報戶、居住證受理以及姓名、學曆、性別、家庭住址變更等10餘項戶籍業務，並詳細講解辦理程序、辦理時限和收費標准，初步實現了線上預約、線下辦理。同時，戶籍部門安排專人實時在線受理群眾辦理申請，確保申辦處理不過夜。群眾用手機登錄“兩微一端”後，可自行下載表格、提交材料，在線民警審核通過即可進入常規辦理流程，為群眾大大節約了時間。

今年，合陽縣公安局專門開展了解決無戶口人員登記戶口問題“百日專項行動”，累計摸排解決全縣138名無戶人員戶口問題。工作中，他們充分運用人像比對技術，杜絕產生新的重複戶口或“漂白身份”問題。縣公安局領導與各派出所所長簽訂無戶口人員落戶承諾書，將無戶人員摸排工作常態化，嚴查瞞報或虛報無戶人口數據，對新摸排的無戶口人員在第一時間解決。為使各項措施落到實處，合陽縣局班子成員對各派出所逐一開展督促、考核，積極幫助無戶群眾完善相關材料，做好審批、審查等工作，對由於複雜原因在當地派出所無法辦理的，由縣公安局專題研究解決。

為了讓群眾就近辦理戶籍業務，合陽縣公安局先後開通了市內、省內和跨省身份證異地辦理服務，把更多的便利傳遞到群眾手中。

經過先期試點，合陽縣公安局已於今年3月初在全局15個派出所全面開通跨省異地身份證辦理業務。為了提高異地辦理戶籍業務的知曉度，合陽警方充分利用“兩微一端”平台向群眾宣傳異地身份證辦理所需手續、收費標准等，並在各受理點張貼宣傳海報，公布聯系方式、辦理流程等相關信息。截至目前，合陽縣公安局今年共辦理異地身份證業務400餘件，受理身份證掛失申報和丟失招領業務700餘件。

在流動人口戶籍管理工作中，合陽縣公安局建立了“公安窗口受理登記、社區民警走訪調查、派出所和縣局聯網辦證”的辦事流程，從流動人口信息采集、登記、錄入、辦證等各個環節完善服務體系，切實方便外來務工人員。

合陽縣公安局出台措施，精簡辦證手續，將居住證辦證所需時間縮短到3天。在此基礎上，結合流動人口分布特點，以城區為重點，依托社區警務室，專門設立了4個流動人口服務站，由專人負責流動人口的登記辦證、政策咨詢、日常管理等工作。此外，他們還按照公路長途客運實名制相關要求，積極與長途汽車站溝通銜接，在完善車站警務室硬件設施建設的基礎上，增加身份信息查詢設備，固定專人開具乘客身份證明，有效解除了忘帶身份證旅客的燃眉之急。

2016年9月15日，對錢某來說意義非凡，因為從這天開始，她有正式“身份”了。

25年前，錢某的生母懷孕期間流浪街頭，被蘭州市民錢氏夫婦收留，其生母生下錢某後不辭而別，將錢某留給了錢氏夫婦。

由於沒有出生落戶的相關手續，錢某一直是“黑戶”，給上學、住宿、務工等帶來了諸多不便。

團結新村派出所了解到這一情況後，戶籍民警多次調查取證，通過錢某就讀的學校調取了其入學檔案。經過多次與業務部門協調溝通，最終於2016年9月15日給錢某落了戶。

“像錢某這種情況，以前必須提供出生證或錢氏夫婦在民政部門辦理的收養手續才能落戶，而隨著戶籍制度改革和政策的放寬，一些以前的 黑戶

現在有了合法身份，可以與其他公民一樣，享受正常的市民待遇了。”蘭州市公安局戶政管理處副處長華江春說，近兩年，蘭州公安部門在政策規定范圍內全力解決無戶口人員的戶口登記問題，力爭做到發現一名解決一名，讓無戶口人員重新生活在陽光下。

“現在異地能夠辦理身份證，真的太方便了，省時省力省錢，還不耽誤工作。”說起戶籍制度改革帶來的便捷，在蘭工作的武威女孩蘇靖深有感觸。不久前，她辦銀行卡時才發現身份證已過期一個多月，按以前的有關規定，她必須回到老家去辦理新的身份證。想到手頭有一大堆工作，來回還得花車費，她很是煩惱。

後來，蘇靖聽朋友說現在可以 異地辦理身份證了，便懷著試一試的心態，來到附近派出所申請異地換領身份證。沒想到不到10分鍾，整個流程就辦理完了。

和蘇靖相比，田飛更幸運。2016年8月，他申請到一套位於龔家灣的經濟適用房，高興之餘又有些憂愁，女兒馬上要上小學了，可戶口還在老家慶陽，在蘭州落戶又必須得有房產證，而自己的房產證至少5年後才可拿到。

令田飛興奮的是，2017年，蘭州又出台惠民政策，類似他這種情況可以落戶了。這一新政就像及時雨，一下子解決了田飛的一大難題。“不到一個月時間，我便成了蘭州

新居民 ，女兒上學問題也解決了。”

戶籍制度改革是一項實實在在的惠民之舉。華江春說，近年來，蘭州市結合當地實際，不斷出台利民、便民舉措，讓數據多跑路，百姓少跑腿，群眾落戶更加便捷，異地辦理身份證不用再來回奔波了，一些長期無戶口的人也可以登記戶口了……百姓切實感受到了戶籍制度改革帶來的“紅利”。

“戶籍制度改革，事關老百姓的切身利益，所以我們要不斷提高戶籍窗口的辦事效率和服務水平，利用大數據和信息化技術更好地為百姓服務，讓百姓辦事少跑路、少花錢。”團結新村派出所戶籍民警李瑞說。

華江春表示，為深化戶籍制度改革，促進城鎮化發展，蘭州市將結合實際，不斷創新實有人口服務管理工作，以充分滿足人民群眾的自主選擇權和人口服務管理科學化、規范化為原則，以在城市(城鎮)穩定就業、舉家在城市(城鎮)居住生活的農業轉移人口等群體為主，調整、出台相關戶口政策，為這些群體在城市(城鎮)定居落戶打通通道。制定出台符合回鄉落戶條件群眾的回遷落戶政策。積極開展“互聯網+戶政”工作，逐步實現全部戶籍業務網上受理、網上審核、一次辦理，最大程度地方便群眾。

此外，到2020年，蘭州戶籍制度改革相關配套措施將進一步健全，居住證制度全面實行，居住證持有人在居住地同等享受各項基本公共服務，實現28.8萬左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶的目標任務。建立和完善覆蓋全市人口、以公民身份證號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基准的全市人口基礎數據庫，逐步實現跨地區、跨部門信息整合和共享。

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