國家監察體制改革是我國政治和司法領域改革的一件大事

十八大以來，中央強力反腐，以雷霆萬鈞之勢橫掃腐敗官場，以霹靂手段重拳出擊，創造了史無前例的反腐記錄。看到反腐巨大成效的同時，也應當清醒認識到，這是一場輸不起的鬥爭，形成不敢腐只是反腐第一步，要實現不能腐、不願腐尚需長遠的戰略謀劃、嚴密的制度體系和完備的法治保障。實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最大的保障。只有集中全黨力量，形成高壓態勢，通過嚴厲懲治，才能形成巨大的震懾效果，有效預防腐敗;也只有加快建立制度體系，把權力關進制度的籠子裏，才能重建政治生態，建設廉潔政治。

為了推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，十八屆六中全會通過了《關於新形勢下黨內政治生活的若幹准則》和《中國共產黨黨內監督條例》(以下稱《條例》)。《條例》第三十七條明確規定：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。”隨後，中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，部署在3省市設立各級監察委員會，從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。

國家監察體制改革是全面從嚴治黨、實現黨內監督與人民監督有機結合的需要。十八大以來的經驗告訴我們，只有堅持全面從嚴治黨，集中有效的反腐敗力量，才能從根本上解決腐敗問題。推進國家監察體制改革，特別是設置國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統一領導，形成制度化、法制化成果的需要，有利於實現黨內監督與人民監督有機結合。

對所有公職人員監察全覆蓋，真正把權力關進制度籠子;用“政務處分”代替“政紀處分”，調整處分審批權限;實現監察程序與司法程序有序對接、監察機關與司法執法機關相互制衡……伴隨著國家監察體制改革試點方案在各地推開，黨統一領導下的強有力的國家監察體系呼之欲出。

國家監察體制改革，是事關全局的重大政治體制改革，居於全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的耦合點，釋放出以黨的自我革命帶動國家治理體系深度變革的強烈信號。習近平總書記先後多次主持召開相關會議，專題研究審議國家監察體制改革，對改革作出頂層設計;黨的十八屆六中全會、十八屆中央紀委七次全會等重要會議對改革作出重大部署;中辦印發各地推開改革試點方案，全國人大常委會審議監察法草案……一段時間以來，國家監察體制改革向縱深不斷推進。

從北京、山西、浙江等地試點的改革經驗看，新一輪國家監察體制改革，將強化內涵發展，不搞舶來品移植和外延式擴張，制度優勢正在轉化為新的治理效能。今年頭8個月，京晉浙運用“四種形態”處理的人次同比分別增長47.2%、19.2%和119.6%，問責人數分別為204人、2514人和1046人。經黨中央批准，北京市委還首次問責改組了相關黨委。事實證明，改革試點在人員轉隸、機構整合等方面的做法，以及取得的思想不散、工作不斷的實效，為國家監察體制改革全國鋪開提供了成功經驗。

十八大之後，黨的反腐敗體制機制已經悄然發生了變化。下級紀委書記由上級紀委提名考察，落實雙重領導體制的同時強化了垂直監督，增強了對地方反腐敗的領導。重大反腐敗線索須上報上級紀委，有利於腐敗案件的查處。紀檢組派駐實現了全覆蓋。中央派駐的45個紀檢組，覆蓋了中共中央辦公廳、國務院辦公廳、中組部、中宣部、全國人大機關、全國政協機關、社會團體等139個單位。巡視制度也不斷完善，探索實行“三個不固定”，組長不固定、巡視對象不固定、巡視組和巡視對象的關系不固定。巡視組長不搞鐵帽子，一次一授權，建立和完善組長庫。2014年在完成對31個省區市和新疆生產建設兵團巡視全覆蓋的同時，又探索開展了專項巡視。由此可見，紀檢機關在人事管理和案件查處程序等方面的體制機制實際上在十八大之後已然發生了重大變化。

強化黨內監督的同時，對國家機器的監督也提上議事日程。黨內監督是永葆黨的肌體健康的有力武器。我們是一黨長期執政，制度優勢已經充分顯現，但也面臨風險和挑戰，最大挑戰就是對權力的有效監督。實現黨的曆史使命，必須破解自我監督這個難題，要以黨內監督帶動和促進其他監督，健全完善科學管用的權力監督制約體系，推進治理體系和治理能力現代化。毋庸諱言，隨著黨內監督的加強，已經實現了監督全覆蓋，覆蓋了所有的國家機關、社會團體及企事業單位的黨員;而行政監察機關作為政府的組成部門，只負責監察行政機關的工作人員，以及政府任命的工作人員，不可能覆蓋到政府以外的機構和人員，由此便形成了“一條腿長一條腿短”的尷尬局面。

為此，必須“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督”，國家監察體制改革的一個根本出發點就是，“要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”。強化黨內反腐敗鬥爭的統一領導，使黨內監督和人民群眾監督相結合，形成發現問題、糾正偏差的有效機制。保證我們的監督力量能夠覆蓋延伸到所有的公職人員，使得我們的監督體制和監督機制更加制度化、規范化。

國家監察體制改革是全面依法治國的需要。十八大之後，黨中央提出了“四個全面”戰略布局，全面依法治國是重要戰略舉措。全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。依規管黨治黨建設黨是依法治國的重要前提和政治保障。鄧小平同志指出：“沒有黨規黨法，國法就很難保障。”全面推進依法治國，既要求黨依據憲法和法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。我們黨經過長期探索實踐，已經形成了一整套層次清晰、運行有效的黨內監督制度體系，使管黨治黨建設黨有章可循、有規可依。

就國家法治監督體系而言，雖然政府內部有行政監察和審計，政府外部有人大監督、司法監督、輿論監督等監督形式，檢察院還有專門的反貪汙、反瀆職、預防職務犯罪等力量，但這些反腐敗資源力量過於分散，很難發揮作用。建立國家監察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統一、權威高效的反腐敗體制，有利於形成嚴密的法治監督體系，實現全面推進依法治國的目標。

國家監察體制改革是推進國家治理體系、治理能力現代化的需要。十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標就是推進國家治理體系和治理能力現代化。沒有厲行法治的決心，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實施法治的能力和水平，很難稱得上是現代化國家。可見，治理體系和治理能力現代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運轉的制度體系，實現對國家和社會的治理，說到底就是實現治理體系和治理能力的制度化、法治化。建立國家監察委員會，形成高效權威的國家監察體系，有利於提升國家治理能力，推進國家治理體系和治理能力現代化。

國家監察體制改革，需要借鑒古今中外有益經驗，與時俱進不斷創新。我國監察制度起源於周朝，興於秦漢，隋唐時期臻於完備，一直延續至明清。在數千年的曆史長河中，監察機構幾經變革，不僅名稱有所變化，而且機構設置與地位也有所變化。最早的時候，丞相府、禦史大夫府合稱二府，後來又增加了太尉，形成了所謂的三台。監察這個詞是從唐代開始出現的，在具體的官職名稱中變化不是太大，明清時代改為都察，無論稱為禦史、監察，還是都察，職能一直延續下來。監察官的主要職能是監察百官，即糾舉彈劾百官，其官職品位不高，但是權力很大，所謂“大事奏裁，小事立斷”。監察范圍覆蓋財政、軍事、人事管理、司法、教育以及民風民情等諸方面。監察法規也十分完善，從漢代的“監禦史九條”“刺史六條”，到清代的“欽定台規”“都察院則例”“十察法”等不一而足。中國近代的監察制度是對古代監察制度的發展，孫中山先生主張的獨立於立法、行政、司法、考試的監察權，就是對百官彈劾糾舉、實施監督的權力，這一思想對我們改革監察體制具有啟發意義。北歐等國家的議會監察專員制度對我們同樣具有參考價值。域外監察制度表明，無論采取議會監察專員制，還是在行政系統內設監察機關，均通過立法保障監察權獨立行使，明確監察對象的廣覆蓋。如1810年瑞典的《監察專員法》規定監察的對象包括法官、檢察官、公立學校老師、公立醫院醫生、護士及委托從事公務的人員。監察手段也比較多樣，如埃及的行政監督署擁有公開或秘密調查、調檔、偵查、搜查、逮捕、建議、越級報告等權力，瑞士賦予監察機關拘捕權、搜查權，直至公訴權。

可以說，改革國家監察體制，設立國家監察委員會，既是時代的要求，也是我們吸收了古今中外有益經驗基礎上與時俱進的表現，體現了中央全面從嚴治黨、全面依法治國的決心。

國家監察體制改革，需進一步明確監察對象。行政監察對象與國家監察對象不同：前者只對行政機關公務員和行政機關任命的其他人員實施監察，而後者對所有行使公權力的公職人員均實施監察，實現監察對象全覆蓋。哪些人員屬於行使國家公權力的公職人員?

1.中國共產黨各級機關工作人員。在我們國家，共產黨是執政黨、領導黨，行使執政權、領導權，本質上就是公權力。因此，中國共產黨各級機關工作人員是行使公權力的公職人員，屬於監察委員會的監察對象。

2.各級人民政府工作人員。各級人民政府工作人員是公權力的當然行使者，原本就屬於行政監察的對象，現在也屬於國家監察對象。

3.各級司法機關工作人員。法院、檢察院依法行使司法權，法院、檢察院的工作人員也是監察對象。

4.各級人大機關工作人員。人大是權力機關，本身也是監督機關。監察委員會並非監督人大機關，而是監督人大機關工作人員。人大機關工作人員行使公權力，因此也是監察對象。

5.各級政協機關工作人員。政協機關工作人員也行使一部分公權力，因此也屬於監察對象。

6.民主黨派各級機關工作人員。按照《公務員法》規定，民主黨派機關的工作人員屬於公務員范疇，也是國家監察對象。

7.法律法規授權組織內行使國家公權力的國家工作人員。法律法規授權的組織，雖然不是國家機關，但在法律法規授權的范圍內行使一部分國家公權力。因此，該類組織內行使國家公權力的公職人員，也屬於國家監察對象。

8.科教文衛體等事業單位的工作人員。此類事業單位依法行使一部分國家公權力，如公立醫院依法實施衛生防疫、公立大學依法授予學位等等。此類事業單位的公職人員，屬於國家監察對象。

9.國有企業管理人員。國企的管理人員，依法享有管理國企的權力，因此屬於國家監察對象。

從以上概括來看，之所以設立國家監察委員會，擴大監察對象的范圍，就是為了與紀委的監督相銜接，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。值得注意的是，這裏雖然不提對公權力組織的監督，但實際上通過對公職人員的監督，也達到了對公權力組織監督的效果。與之相較，香港特別行政區、澳門特別行政區的反貪汙賄賂條例、廉政公署條例，其適用對象也非常廣泛，不限於行政機關，所有公職人員(包括企業領導、大學公職人員等)均屬適用范圍，某些情況下，對私企人員的商業賄賂等行為也實施監督。

國家監察體制改革是我黨在新時期新形勢下領導的一次全新的政治實踐和鮮活的民主法治生活，民意民心支持擁護提供了重大改革的合法性依據和正當性追求，全面依法治國方略的推進強化了重大改革的法治保障和推進方向，全面從嚴治黨的落實提出了重大改革的內在要求和核心任務。完全糾纏於學理上的形式上“修憲”抑或“修法”之爭，無益於改革推進和路徑導向;必須站在更高視野、以更大格局理性分析國家監察體制改革，提供具有可行性、針對性的學理建議和法理基礎，助推改革實踐並獲得憲法確認。

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