利用外資具有多重戰略意義

上海自貿試驗區正式啟動外商獨資旅行社經營出境旅遊業務試點工作，萬程(上海)旅行社有限公司獲批成為首家經營出境旅遊業務的外商獨資旅行社。“我們看好中國旅遊市場前景，也感受到中國持續加快對外開放步伐的決心。”公司相關負責人說。

黨的十八大以來，我國加快建設開放型經濟新體制，努力營造更有吸引力的國際化、法治化、便利化營商環境，培育提升國際競爭新優勢。其中，在擴大外資市場准入方面，接連出台一系列政策舉措，並取得積極成效。

——加快自由貿易試驗區建設，讓開放的門越來越大。自貿區建設承擔著我國對外開放先行先試的任務。從2013年上海自貿區開始，放寬外資市場准入就成為一項重點工作。自貿區最早的外資負面清單有190項限制措施，後來逐步“瘦身”，到現在只有95項。“將來我們要在全國范圍內推行曾經在自貿試驗區裏試過的負面清單，為外資企業營造更好的投資環境。”商務部相關負責人說。

今年4月，我國新設的遼寧等7個自貿試驗區正式掛牌運行。目前，全國自貿試驗區總數已達11個，形成了東中西全方位制度創新的開放格局。

——修訂《外商投資產業指導目錄》，進一步減少限制性措施。國家發改委相關負責人介紹，近3年來，我國兩次修訂《外商投資產業指導目錄》。2015年版目錄將限制性措施由2011年版的180條減少到93條，2017年版目錄進一步將限制性措施減少到63條，比2011年版總計縮減65%。

值得一提的是，2017年版目錄還吸收了此前自貿試驗區開放試點和負面清單管理模式經驗，首次提出在全國范圍內實施的外商投資准入負面清單，負面清單之外的領域原則上實行備案管理，不得限制外資准入。

“新目錄對於提升我國擴大對外開放和利用外資水平有著十分重要的意義。”中國宏觀經濟研究院對外經濟研究所副研究員李大偉說，新目錄擴大了市場准入開放范圍，有利於進一步改善我國外商投資環境。

——放寬服務業、制造業的市場准入門檻，讓外資在華有了更大的施展空間。目前我國服務業、制造業、采礦業開放水平大幅提高，其中一般制造業已基本放開。

中國引資環境怎么樣，外企最有發言權。美國貝克·麥堅時國際律師事務所北京代表處首席代表賈殿安認為，中國通過一系列務實舉措，不斷放開對外資來華限制，尤其放寬了服務業、制造業的市場准入門檻，放寬一部分領域的外資股比限制，讓外企有了更多投資機會。

更開放的中國，贏得世界點贊和認可。世界銀行新發布的《2017全球營商環境報告》顯示，中國營商環境較去年有所上升，其中中國營商便利度近3年來在全球躍升了18位，平均每年向前跨6位。瑞士洛桑管理學院發布的2017年度世界競爭力報告表明，中國在經濟表現和政府效率、營商效率方面，得分均有明顯提升。

在當前全球外資流動減少、國際引資競爭加劇的大背景下，今年前8個月，我國實際使用外資5479.4億元人民幣，同比保持基本穩定。同時，質量繼續提升，高技術制造業實際使用外資同比增長15%，高技術服務業實際使用外資同比增長21.4%。

聯合國貿發會議投資和企業司司長詹曉寧認為，隨著中國外資管理體制改革不斷深化，中國對外資開放的領域將進一步拓寬。這將為外資流入注入新動力，中國仍將是對外資最具吸引力的投資目的地之一。

我國利用外資面臨的主要問題

國際金融危機以來，我國利用外資總體處於趨緩態勢。分析起來，其中既有客觀因素又有主觀因素。

第一，國際引資競爭激烈和國內成本上升導致引資競爭力下降。據統計，2016年全球共有58個經濟體采取了124項影響外國投資的措施，其中有84項與投資自由化和投資促進有關。2016年全球吸引外資排前十位的經濟體中，既有美、英等發達經濟體，也有巴西、印度等新興經濟體。近年來，隨著國內綜合成本上升，導致跨國公司制造業和服務業加快向低成本國家轉移。由於受發展中經濟體低成本競爭和發達國家振興制造業戰略的“雙重擠壓”，我國制造業利用外資降幅較大。服務業成本上升也在導致跨國公司服務外包向東南亞轉移。此外，美歐發達國家不斷出台土地、財稅、能源、基礎設施、人才等方面的優惠政策，也增強了其引資競爭力。

第二，營商環境與國際一流水平相比仍存在差距。一是在法治環境、金融環境、信用環境、行政效率等方面還不適應信息化和全球化發展的要求。二是存在外資項目落地難，項目審批手續複雜、周期長，政府部門信息共享和協同審批管理機制不健全等問題。三是外籍工作人員出入境、定居、工作等便利化程度不足。

第三，招商引資體制機制和模式創新不足。目前多數地區吸引外資仍依賴土地、財稅等優惠政策，在吸引高端服務業外資方面還缺乏有效的政策設計，忽視了對宜居宜業環境、知識產權保護等軟環境的建設。一些開發區、高新區招商引資習慣於定指標、下任務，市場化程度低、效率不高，招商人員流失較嚴重。

利用外資推動產業轉型的著力點

應該看到，我國新的競爭優勢正在形成，包括產業體系完整、配套優勢明顯，創新能力不斷增強、高素質人才數量居世界前列，東中西部城市差距正在縮小、開放環境不斷優化，等等，這些都有利於我們吸引優質外資、集聚全球高端要素，提高利用外資質量和綜合效益。總體上看，我國利用外資仍處於大有可為的戰略機遇期。當前，利用外資推動產業轉型升級，可在以下幾方面發力。

第一，深化“放管服”改革，進一步優化營商環境。建設開放包容、競爭公平、政策穩定透明、服務高效便捷的營商環境，是提高引資競爭力的關鍵。一要深化投資審批體制、商事制度、綜合執法體制改革，推廣“單一窗口”“一站式服務”“多證合一”“多評一表”“並聯審批”等新模式。同時加強事中事後監管，統一內外資企業監管標准，建立外資企業信用監管體系，加強信息互換、監管互認、執法互助機制建設。二要推動開發區、高新區向企業化管理轉型，提高招商引資市場化和服務專業化水平，切實成為開放型經濟的先行區和高水平營商環境的示范區。三要注重宜居宜業環境建設，完善醫院、學校、社區等配套設施，完善外籍工作人員在出入境、生活定居等方面的便利化措施。四要創新服務模式，鼓勵為重點外資企業開展定制化服務，做大外資“朋友圈”。

第二，發揮外資在創新驅動發展戰略中的作用。注重把引進外資與引進關鍵技術、現代化管理、高端人才和新業態、新模式相結合，從注重引資規模向引進高端要素轉變。一方面，可考慮建立以外資科技含量為導向的考核評價機制，隨著網絡經濟和數字經濟不斷發展，將出現越來越多擁有核心技術、輕資產的中小企業，應予以高度重視;另一方面，要繼續發揮跨國公司的技術創新優勢，加強知識產權保護，通過合作研發等方式發揮外資在參與國內技術創新中的作用。此外，還要注重發揮海外華人科學家、工程師的作用，通過各種方式為他們參與國內技術創新活動提供有利條件。

第三，提升加工貿易價值鏈增值水平。加工貿易企業穩定發展對於跨國公司繼續轉移研發、設計、金融、物流、供應鏈管理、營銷、結算等高端服務業具有重要作用，有利於促進外資企業落地生根。一方面，要推動加工貿易向中西部梯度轉移，建立轉移地和承接地的合作機制，制定承接加工貿易轉移的稅收優惠政策;另一方面，東部發達地區可考慮利用現有加工貿易企業形成的渠道實施二次招商戰略，重點吸引跨國公司信息技術、研發、設計、物流、咨詢、金融等生產性服務業。

第四，優化外資區域產業布局。我國區域中心城市普遍具有產業集聚、人才集聚、創新要素集聚的優勢，有條件推動外資結構向服務化、高端化、集約化發展，增強區域輻射帶動能力。要完善中西部、邊境地區面向國際的港口、口岸、公路、鐵路、航空等基礎設施建設;建立區域合作交流機制，東部發達地區開放型經濟具有先發優勢，可通過幹部掛職交流、項目協作等方式為中西部地區提供人才和產業方面的援助;鼓勵總部設立在一線城市的外資企業到二三線城市設立生產和服務基地，等等。

第五，積極創新利用外資政策。可考慮取消外資進入教育、醫療、金融、養老、文化創意等服務業以及汽車、民用飛機等制造業領域的准入限制，推動服務業職業資質互認，加快吸引外商投資戰略性新興產業、先進制造業、生產性服務業和新興服務業領域。加快推廣複制開放型經濟新體制綜合試點經驗，繼續提高和擴展自由貿易試驗區的質量和開放空間。

我國利用外資前三季度實現了新設項目數保持兩位數增長，實際外資金額增速第三季度開始回升的良好勢頭。同時，外資的產業結構也在不斷優化。但另一方面，外資的來源結構、投資方式結構和區域布局仍有待於進一步優化。有理由相信，隨著中國的營商環境不斷優化，中國利用外資的水平和質效將不斷提升。

2017年1-9月，全國吸收外資表現出以下幾個方面特點：

一是從規模與增速看，新設的外企數量保持兩位數增長，但實際吸收外資金額增速波動較大，第三季度增速加快。根據商務部統計數據，2017年1-9月，全國新設立外商投資企業23541家，同比增長10.6%;實際使用外資金額6185.7億元人民幣，同比增長1.6%(折920.9億美元，同比下降3.2%)。大量外商投資企業湧入中國，是對中國營商環境和經濟發展前景的認可。

二是外資來源結構失衡加劇。近六成外企、八成外資來自港澳台地區，歐美對華投資金額總體下降。1-9月，投資前10位來源地中，香港地區、台灣地區、日本、法國和荷蘭實際投入金額同比增長分別為4.07%、37.03%、3.62%、0.81%和387.2%(包括其通過自由港投資)，但美國、歐盟及新加坡和韓國在華投資實際金額同比分別下降16.4%、12.4%、18.61%和31.2%。美、英、德、法、日這些對外投資大國和創新主要來源國卻是對華投資的小國，1-9月這5國對華實際金額之和占比僅為8.73%。因此，中國應進一步加大外商投資體制改革，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加強知識產權保護，吸引更多來自發達國家的投資。同時，促進外資的來源地更加多元化。

三是外資產業結構優化。制造業吸收外資恢複增長，高技術制造業和高技術服務業保持較強增長勢頭，但服務業和農林牧漁業外資總體下降。根據商務部統計數據，今年1-9月，制造業實際使用外資268.92億美元，同比增長2.37%，占外資總量比重為29.20%。其中，高技術制造業實際使用外資529.8億元人民幣，同比增長27.5%，投資金額占比最大的前七個制造行業都是技術密集型行業。其中，電子及通信設備制造業、計算機及辦公設備制造業、醫療儀器設備及儀器儀表制造業同比增長22.1%、69.6%和22.5%。同時，服務業利用外資639.14億美元，同比下降5.14%，占比69.4%。其中，高技術服務業實際使用外資915.9億元人民幣，同比增長24%，其中，信息服務、研發與設計服務、科技成果轉化服務實際使用外資同比分別增長23.9%、13.2%和44.5%。服務業占比前五名主要是技術含量較高的生產性服務業。農、林、牧、漁業利用外資規模仍然很小，只有7.5億美元，同比下降52.26%，占比0.81%。

四是外資地區分布失衡依然突出。中部地區實際吸收外資金額高速增長，但八成以上外資集中在東部地區。1-9月，西部地區實際吸收外資金額67.53億美元，同比增長38.05%，但中西部地區外資占比仍然很低，新設的外資企業數和實際吸收的外資金額占全國的比重分別只有10.34%和13.3%，遠遠低於東部地區的89.66%和86.7%;吸收外資金額最多的6個省市分別為廣東、江蘇、北京、上海、浙江、山東，六省市實際利用外資金額占全國的比重近八成(77.82%)。

五是利用外資的方式依然比較傳統、單調：以獨資、合資為主，外資並購金額增速和占比均下降。1-9月，以獨資、合資方式實際使用的外資金額分別為618.98億美元、221.24億美元，占比分別為67.22%和24.02%。1-9月，以並購方式設立外商投資企業1267家，同比增長18.9%;實際使用外資金額115.2億美元，同比下降32.7%，主要集中在制造業(占並購總額的26.39%)和房地產領域(25.43%);外資並購總金額在全國實際使用外資中所占比重由上年的16.9%上升下降到目前的12.51%。一些新的投資方式，如股權出資、創業投資、技術入股、投資基金等方式極少。

六是外企經營業績良好：六七成以上跨國公司在華盈利，兩成左右持平，其餘虧損;與2015

年相比，有更多的外企表示2016年在華業務經營實現盈利，收入和利潤增長。在平均盈利水平下，不同行業、不同規模公司的業績存在巨大差別。總體上看，在技術和服務行業的經營收入狀況要好於工業和資源行業以及消費產品行業;大企業要好於中小企業。不過，很多外企表示，要保持可持續性增長，仍需各方的共同努力，企業需要加大創新力度、調控成本等，政府需要不斷優化營商環境特別是監管環境等。

新常態下中國政府利用外資政策變得更積極，近年來圍繞構建開放型經濟新體制，在擴大開放、簡政放權、優化服務等方面，紮實開展了一系列工作，成效顯著。

為了進一步優化我國企業營商環境，增強國際引資、引智競爭力，今年以來國家密集出台了多項與外資有關的政策，不斷釋放制度和政策紅利。例如，針對當前吸引外資方面存在的一些問題和困難，國務院2017年1月12日發布了《關於擴大對外開放積極利用外資若幹措施的通知》。又如，2017年7月17日召開的中央財經領導小組第十六次會議再次強調，要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。再如，2017年8月8日，國務院印發了《關於促進外資增長若幹措施的通知》,強調深化供給側結構性改革,推進簡政放權、放管結合、優化服務改革,進一步提升我國外商投資環境法治化、國際化、便利化水平,促進外資增長,提高利用外資質量。

2017年10月18日，中共十九大報告又明確指出，要推動形成全面開放新格局，“實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面實行准入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場准入，擴大服務業對外開放，保護外商投資合法權益。凡是在我國境內注冊的企業，都要一視同仁、平等對待。優化區域開放布局，加大西部開放力度。賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。”

由上可見，中國的發展是開放式的發展，進一步擴大利用外資的決心是堅定不移的。習近平主席在多個場合強調，“中國利用外資的政策不會變，對外商投資企業合法權益的保障不會變，為各國企業在華投資興業提供更好服務的方向不會變”。外資企業在中國面臨的法治環境、政策環境比過去更規范、更透明、更公平、更便利。

今年以來，我國外資開放政策密集出台。1月17日，國務院出台《關於擴大對外開放積極利用外資若幹措施的通知》國發〔2017〕5號(以下簡稱“5號文”)，時隔七個月，39號文重磅推出。尤其是近期，從中央財經領導小組會議，到中央政治局會議，再到國務院常務會議，多次高層會議部署進一步放寬外資准入和優化營商環境。

中央為何頻頻“出招”，鼓勵加大吸引外資力度?39號文與5號文有著怎樣的異同?就此話題，中國經濟時報記者采訪了國務院發展研究中心對外經濟研究部綜合研究室主任、研究員羅雨澤。

加大引進外資力度具有多重戰略意義

中國經濟時報：從年初5號文開始，今年上半年，我國在吸引外資方面出台了一系列政策措施，近期外資開放的政策雨點更是密集而下。你認為，政策面頻頻鼓勵加大吸引外資主要原因是什么?

羅雨澤：至少有以下幾方面的原因或考慮：一是我國利用外資出現了增速放緩甚至下滑跡象。據統計，2016年以美元計價的利用外商直接投資出現了輕微下降。

二是我國正大力推進供給側結構性改革，鼓勵高端制造業和現代服務業的發展，發達國家或地區在這些領域仍比較領先，利用外資可以加快我們結構調整優化的步伐。

三是有助於充分發揮我國人力資源作用，塑造我國經濟發展和國際合作競爭新優勢。我國人力資源結構發生了重大變化，低端勞動力數量在減少，有技能、有經驗、高學曆的高端勞動力比例在增加，引進外資一方面可以促進我國的高端就業，另一方面可增強我國的新優勢。

四是全面建設開放型經濟體系的需要。自“一帶一路”倡議提出以來，中國企業“走出去”步伐加快，同時這種合作是多樣化的，也鼓勵相關國家的企業來華投資。

正如39號文開篇所述：積極利用外資是我國對外開放戰略的重要內容。當前經濟全球化呈現新特點，我國利用外資面臨新形勢、新任務。

由此可見，近期加大引進外資力度，既是問題導向，要解決外資進入投資和運營過程中面臨的一些問題和障礙，也是對其意義的認識深化，認識到利用外資具有多重戰略意義。

中國經濟時報：不僅政策密集出台，中央高層也頻頻表態，要求在全國推行准入前國民待遇加負面清單管理制度，擴大開放水平，大力引進外資。這釋放出怎樣的信號?

羅雨澤：關於利用外資，1月份剛印發5號文，8月份就又印發了39號文，這至少反映兩點：一是國家對利用外資工作高度重視，不是文件一發了之，而是確確實實要落實;二是我們處於經濟轉型和全球化變局的拐點，在利用外資方面有許多事情要做，有一些重要的問題要解決。

39號文凸顯四大特點

中國經濟時報：與5號文相比，39號文有怎樣的特點?

羅雨澤：39號文與5號文相比，除了精神一脈相承外，還具有四大特點，即表現為態度更明確、政策更寬松、問題更具針對性和措施更具操作性四個方面。

一是態度更明確。提出了明確目標，就是要促進外資增長。由於我們更加重視綠色發展、高質量發展，一段時間以來對鼓勵利用外資額的增長態度比較含糊，即使說了也有些“猶抱琵琶半遮面”。39號文明確提出要促進外資增長可以堅定各方信心，也是科學態度。我國利用外資的流量規模雖居世界前列，但若看相對指標，如與GDP規模之比，還遠低於美、德等國，利用外資的空間潛力仍然很大。對於利用外資的質量，環保要求和當地經濟發展塑造新競爭力的要求，市場可以幫助作出選擇。

二是政策更寬松。比如實行遞延納稅政策，服務外包示范城市優惠政策推廣，明確各地可依法依規給予資金支持、優先供地等優惠政策，在全國實施外國人來華工作許可制度、鼓勵外資參與國內企業優化重組等。

三是問題更具針對性。制約擴大開放政策落地的最後一環往往是法律障礙，39號文提出要清理涉及外資的法律、法規和政策性文件，推動過時法律法規條款的廢止和修訂。外資比較關注利潤自由彙出問題，這次也明確提出要依法給予保障。還有完善外商投資企業的投訴機制，使問題和爭端更易發現、更快解決。

四是措施更具操作性。比如，不但指定責任單位，而且明確了政策措施實施的時間表和路線圖，如明確提出，2017年下半年要出台外國人才簽證實施細則，2018年制定出台外國人在中國工作管理條例。吸收2017年國發7號文精神，將引資與開發區轉型發展結合起來，使利用外資有了強有力的抓手。很多政策提得很具體也是旨在提升其落地的效果。

以上四個特點，既讓外資吃了一顆定心丸，也使各部門、各地方加強引資工作有章可循。

更傾向正向激勵

中國經濟時報：除以上四個特點之外，39號文還有哪些值得一提的地方，你對此作何解讀?

羅雨澤：在文件收尾處，去掉了“主動作為”和“密切配合”中間的“強化責任”，也頗耐思量。我個人理解，在文中各條已指定責任單位，責任還是要擔的，不過39號文更傾向正向激勵，即激發相關單位的積極性、能動性，使其在引資工作中能夠放下包袱，輕裝上陣。

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