人社部強調下一步將全面實施全民參保計劃

国务院印发关于《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的通知(国发〔2017〕49号)，对划转范围、对象、比例和承接主体，以及划转的程序、步骤、配套措施，划转以后承接主体对国有资本的管理等，均做出明确规定。相比其他社保制度改革，划拨国资充实社保影响更大、效果更直接，不仅可使全体人民共享国有企业发展成果，增进民生福祉，促进代际公平，为全民养老提供更有力的保障;而且有助于推动国有企业实现深层次改革，推动资本市场实现健康可持续发展。

划转国有资本充实社保的演变历程

人口老龄化问题已经成为世界各国政府最为关注的问题之一。从上世纪90年代开始，中国政府开始养老保障改革，确立了新的养老体系框架。2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理和运营全国社会保障基金。

全国社会保障基金是国家社会保障储备基金，其构成来源主要包括中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金。社保基金并不直接支付养老待遇，主要用于公共养老体系出现缺口时，对养老保险等社会保障支出进行补充、调剂，弥补部分差额。

自社保基金成立以来，社会各方对划转国有资本充实社保基金的呼声一直很高。早在2003年10月，十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，便已提出“采取多种方式，包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。但是，因为种种原因，这项工作一直没有能够全面推开。

随着人口老龄化速度越来越快，社保基金支付压力不断加大，缺口日益增大，矛盾越发尖锐。2013年11月，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：划转部分国有资本充实社会保障基金。至此，国有资本划转社保基金的问题，要不要划转，已不需要再争论，关键就看如何划转、划转多少、哪些企业需要划转。

划转范围、对象、比例和承接主体

经过长期发展积累形成的国有资本权益，是全民共享的财富。将部分国有资本(股权)划转充实社会保障基金，是解决养老金历史负债的重要途径和有效手段。

早在2016年5月，山东省便率先将省管企业30%的国有资本划转山东省社保基金理事会持有，划转国有资本共计180.65亿元。与“山东模式”相比，本次《实施方案》在划转范围、对象、比例和承接主体上有如下不同。

一是划转范围主要界定在商业类国有企业，包括中央和地方国有及国有控股大中型企业和金融机构，以便于更好地获取股权分红和资本运作收益。而对于公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的，不在划转范围之内。此前山东划转范围包括省属471户国有企业，包括省管企业共计18户，部门管理企业共计453户，这其中还涉及到文化企业28户。

二是划转对象主要针对已经完成公司制改革的企业集团或一级子公司。一是中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权;二是中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团股权;三是探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。对于全国社会保障基金因国有股权划转、投资等各种原因形成的上市企业和非上市企业股权除外。而此前山东在划转国有股权时，则是同时针对公司制企业和全民所有制企业，进行一次性划转。例如，在所划转的部门管理企业453户中，其中有329户为全民所有制企业(文化企业16户)。

三是划转比例统一确定为企业国有股权的10%。本次划转国有股权充足社保的基本目标，是为了弥补企业职工基本养老保险制度转轨时期因企业职工享受视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。不过，从2000年社保基金成立迄今，不仅未发生大规模的资金支取，且年均收益率约为8.8%，基金的保值增值成效较为显著。而此前山东则是将省属471户国有企业30%的国有资本(包括国有控股、参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金，力度更大，比例更高。

四是在承接主体方面视中央和地方特点而定。划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。这一点为地方两类公司的业务拓展打开了一扇窗。山东的特点，则是在地方层面率先成立省级社会保障基金理事会，在我国养老金运营管理中引入竞争机制，突破了全国社保理事会在社保投资领域内的垄断局面。

承接主体对划转国有资本的管理方式

《实施方案》规定，社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体，主要作为财务投资者，对划转的国有资本实施资本管理和收益管理。在持股管理方面，承接主体不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。在收益获取方面，主要收益来源于股权分红，除国家规定须保持国有特殊持股比例或要求的企业外，

承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益。(编注：关于划转的国资可不可以出售的问题，财政部在有关答问中提到，社保基金会等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理。社保基金会等承接主体的收益主要来源于股权分红。对划入的国有股权，要按规定履行相应的禁售期义务。

除国家规定须保持国有特殊持股比例或要求的企业外，承接主体经批准也可以通过国有资本运作获取收益。)

根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，我国社保基金采用信托管理模式，社保基金理事会作为受托人，主要通过直接投资和委托投资相结合的方式进行管理。其中，直接投资由社保基金会直接管理运作，主要投向银行存款、信托贷款、股权投资、股权投资基金、转持国有股和指数化股票投资等，股票投资比例不得高于40%。

随着《实施方案》落地，可以预期，未来社保基金的可投资资金量将不断增厚，社保基金可以进一步发挥其资本管理的专业优势，实现资本的保值增值，壮大社会保障战略储备。从地方层面看，国有资本投资运营公司将在公共资金增值服务方面扮演更积极、更重要的角色，通过“融、投、管、运”的联动发展，推动持股企业股权结构优化，提升国有资本运营效率和效益。

财政部、人力资源社会保障部、国家卫生计生委近日联合下发修订后的《社会保险基金财务制度》指出，基金纳入社会保障基金财政专户，实行“收支两条线”管理;基金按照险种及不同制度分别建账、分账核算、分别计息、专款专用;基金之间不得相互挤占和调剂，不得违规投资运营，不得用于平衡一般公共预算。

该制度明确，社会保险基金财务管理和会计核算一般采用收付实现制，基本养老保险基金委托投资等部分经济业务或事项采用权责发生制。财政部门、社会保险行政部门及所属社会保险经办机构按照各自职责分工，加强对社会保险基金管理和监督，逐步实现部门间财务信息共享，促进基金管理科学化、规范化。

制度规定，社会保险基金预算由基金收入预算和基金支出预算组成，应当做到收支平衡。基金预算保持独立完整，与一般公共预算相衔接。基金预算按险种、不同制度和统筹地区分别编制。财政部门负责审核并汇总编制社会保险年度基金预算草案，会同社会保险行政部门上报同级人民政府，经同级人大批准后，批复经办机构具体执行，并报上级财政部门和社会保险行政部门备案。基金预算不得随意调整。

制度要求，基金应按照有关行政法规规定按时、足额筹集，任何地区、部门、单位和个人不得截留和减免。用人单位和个人应当以货币形式全额缴纳社会保险费，严禁以物抵费。社会保险费征收机构应当按时足额将征收的基金收入缴入财政专户。

基金支付需严格履行申报审核程序，不得用于运行费用、财务费用(含银行手续费)、管理费用、兴建改建办公场所和支付人员经费，或者违反法律法规规定挪作他用。社会保险基金结余除预留一定的支付费用外，应在保证安全的前提下，按照国务院相关规定开展投资运营实现保值增值。

按照这一制度，基金当年入不敷出时，按以下顺序保障基金支付：一，动用历年滚存结余中的存款。二，建立基金调剂金的地区由上级调剂安排，提取风险基金的新型农村合作医疗统筹地区按程序申请动用风险基金，提取储备金的工伤保险统筹地区按程序申请动用储备金。三，转让或提前变现基金投资产品。四，同级财政部门给予补贴。五，在财政给予支持的同时，按照国务院有关规定报批后调整社会保险缴费比例或待遇支付政策。

制度还对基金的账户管理、资产与负债、决算等做出了规定。

在监督检查方面，制度强调，经办机构应当建立健全业务、财务、安全和风险管理制度，定期向社会公告基金收支、结余和收益情况，接受社会监督。财政部门应当建立健全财政专户风险管理制度，定期向社会公告管理、存储结构、收益等情况，接受社会监督。对社会保险基金管理中的违法行为，按照相关法律法规追究法律责任。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。

问 社保制度还要做哪些优化

记者：十九大报告提出加强社会保障体系建设，社会保障是人民群众非常关注的领域，这一制度的必要性与重要性到底表现在哪里?

中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成：社会保障最基本的功能是解除城乡居民生活方面的后顾之忧，并为全体人民提供稳定的安全预期。有了养老保险不用担心年老退休后没有经济来源，有了医疗保险不必担心疾病医疗风险，有了失业保险即使失业了也能够有渡过难关的制度保障，有了社会救助则低收入困难群体不会陷入生活绝境，还有养老服务、儿童福利、残疾人福利事业……不仅能够增进这些群体的福祉并提升其生活质量，也能够减轻家庭成员的负担与压力。因此，社会保障就是满足人们对美好生活需要的基本制度保障。

近几年来，我国社会保障获得了全面发展。养老保险已经实现了制度全覆盖，2016年领取养老金的人数达2.6亿多人;全民医保的目标初步实现，参保率稳定在95%以上;以低保制度为核心的综合型社会救助制度覆盖城乡，救助水平持续提升;保障性住房建设大规模推进，低收入困难群体的居住条件有了明显改善;养老服务、残疾人福利事业也在快速发展。这些使人民的后顾之忧明显减轻，获得感显著增强。因此，社会保障作为不断增进人民福祉的重大制度安排，事实上已经成为全民共享国家发展成果的基本途径与制度保障。

记者：我国社保领域的关键性问题是什么?其不平衡与不充分又表现在哪些方面?

郑功成：毋庸讳言，当前最关键的问题是这一制度体系还未发展充分，离真正成熟、定型的制度安排还有不小距离，因此，十九大报告中明确提出全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。

从现实出发，社保体系中的不平衡与不充分主要表现为以下几个方面，即有普惠性而公平性依然不足，有多种模式而统一性依然不足，有责任分担机制而权责关系依然不清晰，有权利义务相结合原则而共建共享及个人责任承担依然不足，有政府主导而市场及社会力量调动依然不足，有法定的基本保障而多层次依然不足，有现实保障能力而可持续性依然不足，每项社保制度均存在着需要通过深化改革不断优化结构的必要性。

在制度供给上，养老服务、儿童福利、残疾人福利事业的发展滞后，社会力量与市场主体承担的多层次补充保障体系不发达、不能真正满足城乡居民的需要。所有这些，均表明我国社会保障制度改革任务依然十分繁重，必须尽快打破地区利益、群体利益固化的藩篱，通过更加有力的改革措施来真正促进制度公平，提高制度运行的效率，并确保制度改革沿着理性的发展之路稳步地循序渐进。

问 保障适度到底保到啥程度

记者：权责清晰、保障适度、多层次，这些关键词如何理解?对我国社保体系建设有何影响?

郑功成：这些提法均具有针对性，它关系到社会保障改革与发展的基本理念并必然对具体制度安排产生影响。

权责清晰的核心是坚持权利与义务有机结合，社会保障作为互助共济的风险分担机制，需要政府(包括各级政府)既要尽力而为又要量力而行，个人应当坚持人人尽责、人人享有，而企业与社会各方均需要依法自觉地承担起相应的责任。我国社会保障体系以社会保险为主体性制度安排，就是强调参保人享受各项社会保险待遇前要承担相应的缴费义务，即使是低收入困难群体也要尽可能通过劳动创造收入、改善生活。

保障适度是指社会保障水平要与社会经济发展水平保持适应，水平不能太低也不能太高，低了不能满足人民群众的起码需要，也不能解决与之相关的社会问题;高了则易滋生“等靠要”福利依赖，并造成制度不可持续。

多层次强调的是不能只有政府主导的法定保障项目，还需要充分调动市场与社会力量，如大力发展商业保险可以补充基本养老保险、医疗保险与政府救灾的不足，大力发展慈善可以为全民提供更加充分的社会福利服务，多层次体系的构建能够最大限度地动员各种资源，促使社会保障的物质基础不断壮大，这是确保这一制度更加全面地满足人民对美好生活需要并且永续发展的重要条件。

在这种理念指导下，我国社会保障体系的建设将更加清晰地呈现出如下取向：一是责任分担将从失衡状态逐步走向均衡。二是补齐社保短板并构建正常的待遇调整机制成为必要。如进一步健全低保制度、完善社会救助体系，真正兜住低收入困难群体的民生底线;同时抑制个别地区超水平的福利冲动，避免短期福利政绩工程留下不良的后遗症。三是维护社会保障保基本的原则，留出相应的空间让商业保险公司及其他市场主体以及慈善组织发挥作用。可以预期的中国特色社会保障体系，将是一个能够充分调动各方资源并按照共建共享、互助共济原则建立起来并且能够实现可持续发展的制度体系。

问 养老保险如何实现全国统筹

记者：我国是当今世界人口老龄化速度快、老年人口规模大、养老挑战大的国家，十九大报告对养老保险与养老服务均有阐述，如何才能实现老有所养的民生目标?养老保险全国统筹怎么实现?

郑功成：如果联系到我国人口老龄化的发展速度与规模，老有所养无疑应当是民生七有中非常关键的一环，解决养老问题的难度也不小。我国已经建立了覆盖城乡适龄人口的普惠性养老保险制度，所有老年人都能够按月领取一笔数额不等的养老金，国家也在加快发展养老服务业，但总体而言，应对老龄化社会仍然准备不足。

针对养老保险制度地区分割的格局，十九大报告中明确提出尽快实现养老保险全国统筹，而建立中央调剂金制度是稳步迈向全国统筹的关键性步伐。有关部门正在制定中央调剂金方案，经过有关程序后将发布实施，即每年从各省市区职工养老保险基金中按照一定比例提取一部分建立统一的中央调剂金，然后根据各省市区的基金收支状况进行再分配，此举的目的是促使养老保险制度真正走向全国统一，实质上是让地方利益回归国家利益，它不仅有利于制度公平、互济和更好地保障劳动者与退休人员的养老金权益，而且有利于劳动者在全国范围内自由流动，并创造更加公平的市场竞争环境。

在养老服务方面，国家已经明确放开对民间甚至外资的投资管制，并采取公建民营、购买服务及补贴民办养老服务设施等多种方式来调动市场资源与社会资源，可以期待的养老服务政策将是养老、孝老、敬老有机结合的体系。

记者：除了养老，还有哪些领域需要加快改革与发展步伐?

郑功成：首先是需要尽快整合城乡居民医疗保险制度，并积极推进居民医保与职工医保的整合，争取早日用一个制度覆盖全民，真正建成成熟的全民医保制度，并借此切实解除人民在疾病医疗方面的后顾之忧，促进全民健康。其次还要尽快完善低保制度，包括实行一定的收入豁免来激励低保对象努力通过劳动获得收入增加、生活改善，建立规范的家计调查制度以确保符合条件的对象应保尽保，同时促进低保与扶贫有序衔接，还需要尽快启动《社会救助法》的立法程序，让包括低保制度在内的所有救助项目运行在法制轨道上。

同时，要加快发展养老服务业与儿童福利事业，特别是居家养老服务与幼儿园建设，切实解除城乡居民在养老、育儿方面的后顾之忧。还要高度重视社保信息化建设，尽快建立全国统一的社会保险公共服务平台，为制度整合提供有力的技术支撑。

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