大灣區帶領香港經濟更進一步

與三藩市、紐約、東京等世界著名灣區不同，粵港澳大灣區分屬三個不同經濟體和關稅區，對內而言，人、貨、資訊、資金等要素在三地間並不能自由流通，面對關稅區邊境及制度的阻隔；對外而言，三地的關稅水準、資金流通制度、投資開放程度、對外經濟政策亦有實質性的區別。使情況更加複雜和微妙的是，廣東並非一個獨立經濟體，而是內地這個大經濟體的一部分，與外界的經濟整合受制於全國的開放水準和對外經濟政策。粵港澳大灣區的經濟融合面對一系列客觀條件的限制，如何突破，亟待探索。

今年三月，國務院總理李克強在《政府工作報告》中提出要「研究制定粵港澳大灣區城市群規劃」。之後，「粵港澳大灣區」這一概念迅速成為熱點。除了民間層面的大灣區研究熱潮，三地政府乃至中央政府亦迅速推出不少新舉措，包括成立粵港澳大灣區研究院、三地政府聯合簽署大灣區建設「框架協議」等等。

其實，粵港澳三地民間的合作由來已久，而三地官方之間正式的合作機制也已建立了近二十年。「粵港澳大灣區」這一名字雖是新的，但實質內容卻並非新事物；無論是「粵港澳大灣區」，還是「大珠三角」、「大珠三角城市群」、「環珠三角宜居灣區」等過往二十年間曾廣泛使用過的概念，實質內容都是推動粵港澳三地的合作乃至融合。

而且，針對三地的組合優勢、發展潛力，與三藩市、紐約、東京這些全球著名灣區在各方面的對比，乃至三地的合作建議，一直以來也不乏研究和文獻分析。三地政府也曾多次共同編制的發展規劃、簽定各種合作協議，上升至國家戰略層面的共同規劃和合作協議亦不鮮見。

然而，筆者雖長期跟蹤粵港澳三地合作的進程，但對這三地如何實現真正意義上的「融合」一直存有困惑，而且一直未能尋得答案。我認為，這些困惑若不能解答，那麼粵港澳大灣區難以帶來實質性的突破。

7月1日上午，國家發展和改革委員會、廣東省人民政府、香港特別行政區政府、澳門特別行政區政府四方關於《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》在香港正式簽署。7月3日晚，國家發改委網站正式公佈了《框架協議》全文。

粵港澳大灣區建設藍圖繪就，區域發展迎來重大利好！

根據《框架協議》，粵港澳大灣區將達成如下目標：

強化廣東作為全國改革開放先行區、經濟發展重要引擎的作用，構建科技、產業創新中心和先進製造業、現代服務業基地。

鞏固和提升香港國際金融、航運、貿易三大中心地位，強化全球離岸人民幣業務樞紐地位和國際資產管理中心功能，推動專業服務和創新及科技事業發展，建設亞太區國際法律及解決爭議服務中心；

推進澳門建設世界旅遊休閒中心，打造中國與葡語國家商貿合作服務平臺，建設以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地，促進澳門經濟適度多元可持續發展。

總體目標：努力將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區、宜居宜業宜遊的優質生活圈和內地與港澳深度合作的示範區，攜手打造國際一流灣區和世界級城市群。

解讀：《框架協議》的正式簽訂給區域內城市帶來重大利好。隨著珠三角核心城市的集聚功能不斷增強和都市圈規劃等政策引導，城市中心區與行政體的交界地帶逐漸成為發展的重點，空間整合形式將以灣區為核心載體，通過空間與經濟的協調互動，將推動灣區不斷融合發展。 

與國外灣區有本質區別

不少專家、學者提出，粵港澳大灣區應參照紐約、三藩市、東京三大國際灣區，近期亦有文將粵港澳大灣區與長三角杭州灣區相並列。這些提法實際上並不新鮮。然而，存在的根本區別卻鮮見有人指出。

衡量經濟整合程度的核心標準是要素流通的自由程度。高度的經濟整合意味著區內要素自由流通，且對外關稅水準、要素流通開放程度和管理制度一致。

以三藩市灣區為例，灣區雖包含數個城市，但所有城市同屬一個經濟體。灣區內部不存在制度和邊境的阻隔，貨物、人員、資訊、資金等要素在各個城市之間完全自由流通；而對外，整個灣區的關稅水準、海關監管、開放標準亦完全一致。可以說，整個灣區在同一市場內部，不存在整合問題，這正是灣區內各城市能最大幅度實現優勢互補、取得協同效應的前提條件。紐約、東京，及杭州灣區皆是同樣的情況。

相比之下，粵港澳大灣區則分屬三個不同經濟體和關稅區，灣區內部，人、貨、資訊、資金等要素在三地間並不能自由流通，面對關稅區邊境及制度的阻隔；對外，香港是自由港，連續二十多年被評為全球最自由的經濟體，而內地相對而言是管制型的經濟體，三地對外的關稅水準、資金流通制度、投資開放程度、對外經濟政策亦有實質性的區別，維持各自的邊境管制，這便是灣區經濟整合面對的首要障礙。

三地經濟整合複雜微妙

由於分屬不同經濟體和關稅區，粵港澳大灣區的融合便涉及不同經濟體之間的經濟融合問題。

對於兩個或多個經濟體之間的經濟「融合」或「一體化」，目前廣為全球接受和採用的標準是WTO下的四個經濟融合層次，包括：1）自由貿易區（Free Trade Agreement），即經濟體之間互相取消某些關稅與貿易壁壘；2）關稅同盟（Customs Union），即經濟體之間完全取消關稅及貿易壁壘，內部貿易有如單一國家，對外則設置共同的貿易關稅及其他壁壘；3）共同市場（Common Market），除具有關稅同盟的特徵外，服務、資本與勞動力等生產要素可自由流動，對外則採取完全一致的政策；4）經濟同盟（Economic Union），除具有共同市場的特徵外，成員之間使用統一的貨幣和財政政策、使用相同的稅率與稅制。這幾個層次的融合程度逐漸遞進，歐盟即是經濟融合最高層次——經濟同盟的典型案例。

然而，與歐盟各國之間的融合不同，粵港澳三地之間的情況更為複雜和微妙，這是因為廣東並非一個獨立經濟體，而是內地這個大經濟體的一部分，廣東與香港之間的經濟整合受制於全國的開放水準和對外經濟政策。

對粵港澳大灣區來說，目前尚處於上述經濟整合四個階段的第一階段，即自由貿易區。內地與香港在2003年簽訂了CEPA（《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》），並在之後每年簽定補充協議。由於對外關稅水準、資本和資訊流通制度等具有全國性，因此雖然在CEPA之下有不少針對廣東的先行先試條款，但實質性的開放內容與全國的開放水準並沒有大的區別，廣東與港澳之間的要素流動尚未打通。

究其實，困難之處在於，香港極為開放，與外界基本無貨物、資金、資訊流通的障礙；一旦香港與廣東之間的要素流動障礙完全打通，就意味著外界的要素可以通過香港自由地出入廣東；同時，廣東與內地之間並無邊境的阻隔，這也意味著整個內地都成了自由港，這無疑是不可能的。即便目前廣東省內部劃出了前海、南沙、橫琴這三個小區域成立自貿區，實行更為開放的制度，但自貿區與香港之間的邊界依然存在；尤其是資本和資訊的流動難以管控，因此自貿區目前在這兩方面亦未有大突破。

可以說，即便拋開兩地在政治體制、法律制度、意識形態等領域的障礙，單就經濟層面來看，粵港澳大灣區要實現完全意義上的要素自由流通，除非香港放棄自由港的地位，或整個內地變成一個大自由港，又或廣東變成與香港同等開放的自由港，並在廣東與內地其他地區之間設立邊界——而這三個選擇在可見的未來都是無法想像的。因此，儘管已推動了二十年，三地合作仍然停留在第一階段。如何破局？大灣區未來的發展無疑首先要解決這個問題。

如何讓三地均衡受益？

如何讓三地均衡受益，是粵港澳大灣區發展需解決的第二個問題。這些年，在珠三角城市競爭力不斷提升的同時，香港競爭力日漸下滑，經濟面對一系列深層次矛盾，包括產業結構單一、就業結構嚴重兩極分化、中層就業崗位大量外移和流失導致基層向上流動的通道狹窄等。

不可否認的是，粵港合作在過去二十年來一直在推進，三地的合作確實是在逐步深化，但這種合作存在單向性，即將香港的優勢產業轉移到珠三角。香港的製造業早已基本轉移完畢，服務業能走的也走了不少，只剩下依賴香港各種特殊優勢的總部功能，以及難以移出去的低層崗位。

可以說，目前這種單向由香港向珠三角轉移優勢產業、企業、資本的灣區融合模式，並未給香港整體社會和普通人帶來好處——這正是香港年輕人在意識形態和身份認同方面與國家日漸疏離的經濟原因。

目前，借助粵港澳大灣區的新概念，廣東各城市相繼開展了新一輪針對香港的招商引資，遊說香港優勢企業「抓住國家給予香港的最後機會」，將總部功能轉移到廣東。筆者瞭解到，廣東某核心城市具體列出了香港60至70家服務業龍頭企業，實施「一企業一政策」，通過量身定做的優惠條件，吸引企業將部分總部功能從香港搬遷到該市；某廣東龍頭城市亦開展了以離岸貿易為議題的調研，探討貨物出入口逐漸不再經香港轉口之後，如何讓經香港處理的貿易合約和交易也轉移到廣東。

很明顯，廣東各個城市從自己的利益出發，對「大灣區」的概念進行發揮，提升自身的發展，這本無可厚非。但這種一味將香港優勢產業、企業轉移到廣東的「融合」模式，必然會導致香港產業進一步空心化，各種經濟問題進一步惡化。

筆者認為，粵港澳大灣區經濟融合若要得到香港市民的普遍擁護，必須讓三地均衡受益；站在香港的角度，必須考慮這種融合是否能幫助香港解決面對的問題？普通香港市民能從中得到什麼？能否有助於香港創造多樣化的產業及就業、拓寬年輕人向上流動的通道？如果粵港澳大灣區經濟融合僅僅意味著針對香港的新一輪招商引資，必然無法能實現三地均衡受益。

總結過往規劃合作協議

近幾月，粵港澳三地乃至國家針對大灣區迅速推出不少新舉措。六月尾，廣東省發改委牽頭成立了「粵港澳大灣區研究院」；七月一日，在國家主席習近平的見證下，國家發改委和粵港澳三地政府聯合簽署了《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》。據悉，國家層面的粵港澳大灣區規劃也在編制當中。

必須指出，這些舉措並非首次，三地政府過往也曾多次共同編制發展規劃、簽定合作協議，上升至國家戰略層面的共同規劃和合作協議亦不鮮見。

現在，粵港澳合作以在大灣區的概念下重新推出，新的官方合作協議亦迅速出臺。

無疑，以一個新的提法，重新啟動社會對粵港澳合作乃至融合的重視，倒也能有所益處。但新的概念與舊有的大珠三角城市群、泛珠三角灣區等概念有何異同？如何評價過往編制的這些尚在有效期內的規劃和合作協議？當中哪些內容已經成功落實、哪些未能落實、原因何在？新的規劃繼承了哪些原有內容、又有何突破？這些都是新的粵港澳大灣區規劃和合作框架協議必須回答的問題。

根據中新網、鳳凰等綜合采編

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