征地制度改革的時機已經成熟

本月初，全國人大常委會宣布，原定今年底結束的全國33個農村土地制度改革試點期限延長一年。改革主要包括3個方面，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，外界對此充滿期待。

2016年至2017年,全國共劃定15.5億畝永久基本農田,城市周邊劃定保護比例由45%上升到60%。國土資源部副部長曹衛星在11月13日召開的全國耕地保護工作會議上指出,城市周邊劃定的永久性基本農田已經成為城市開發剛性約束的實體邊界;同時,對於農民的征地補償普遍做到3至5年調整提高1次征地補償標准。

曹衛星指出,近兩年劃定的永久性基本農田,已超過全國土地利用總體規劃確定的15.46億畝保護目標,並全部實現上圖入庫、落地到戶。全國建設占用耕地1560萬畝,95%以上建設用地實現耕地“先補後占”。

據曹衛星介紹,對國家鐵路、公路、水利等重大基礎設施建設項目,實行先行用地、補充耕地承諾等支持政策,完善大中型水利水電工程用地政策,實行用地審批綠色通道。五年來,全國批准單獨選址建設項目用地近1500萬畝,批准先行用地34萬畝,保障了重大基礎設施項目及時落地。對於民生用地,曹衛星透露,對國務院批准用地的106個城市保障性安居工程用地實行單獨報批、應保盡保。5年來,各地落實保障性安居工程用地160.7萬畝,滿足了2716.8萬套保障性住房用地需求;對鋼鐵、水泥、煤炭、煤電等產能嚴重過剩行業,出台用地管控的政策措施,建立部門聯動機制,嚴控新增產能用地。

曹衛星說,要做到征地批前、批准、實施信息全覆蓋,實現征地信息網上可查詢。

針對黨的十九大報告提出要改革生態環境監管體制,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,曹衛星說,必須強化統一監管,逐步建立以監測檢查考核制度為基礎,以信息化技術為支撐,覆蓋保護、占用、補充、整治全過程的耕地保護監管體系。

曹衛星提出,當前和今後要嚴格控制建設占用耕地特別是優質耕地,繼續實行耕地先補後占,倒逼建設用地總量控制和減量化管理。“征地制度改革試點還有一年多的攻堅期。”曹衛星要求,加強與集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革的深度融合,縮小征地范圍,重點探索認定辦法;規范征地程序,重點確保農民知情權;制定征地補償標准,重點堅持公平合理補償。同時,還要建好全國征地信息共享平台,全面、及時、准確公開征地信息,規范征地行為,保障被征地農民知情權、參與權和監督權,減少征地矛盾糾紛。

今年2月，《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進占補平衡的意見》出台，強調將加強對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區補充耕地利益調節。這就意味著貧困地區將優先獲得指標調出，從而使土地產生更大效用，換取急需的發展資金。

據了解，我國將嚴格控制建設占用耕地特別是優質耕地，繼續實行耕地先補後占，倒逼建設用地總量控制和減量化管理，促進土地節約集約利用。同時，拓寬渠道算大賬，轉變補充耕地方式，實行多來源途徑、多資金渠道補充耕地用於占補平衡。建立耕地數量、水田、產能儲備庫，實行指標分類管理。

目前，征地制度改革的時機已經成熟，原因有二。

第一，國家政府的財力已比較雄厚，政府節約支出的潛力也很大，應逐步減少直至最終停止依靠出讓增量土地獲取非稅收入，轉而從存量土地中獲取穩定稅源。第二，目前各地土地利用方式十分粗放，城鄉存量建設用地利用潛力巨大。黃小虎認為，對現行征地制度徹底改革的物質條件已經具備，各地的改革案例與經驗也有一定積累，中央應適時推出國家層面的法律法規，徹底改革現行征地制度，不能再拖。

現在的征地制度造成很嚴重的官民矛盾、社會矛盾，必須修改，主要有三個問題。

一是縮小征地范圍，將征地縮小至憲法規定的公共利益需要的范圍之內。二是提高征地補償費，按照市場經濟等價交換的原則來規定補償費。第三，改征地程序。現在的征地程序一切都是從政府利益出發，征地由政府決定，征地補償費由政府定，有了爭議由政府裁決，這是造成現在很多矛盾的原因。折疊障礙進行改革現在有三個障礙:一是思想障礙，土地市場價格裏包括一部分增值收益，增值收益歸誰，現在有很多不同意見。一種認為，土地增值應該歸土地所有者。還有一部分意見，土地增值由社會投資造成，不應歸土地所有者，應歸社會。現在還沒有結論。二是經濟上的障礙。要縮小征地范圍，必須開放集體土地的建設用地使用權進入市場，使一些企業不通過征地仍然可以得到土地使用權。但如何開放?這裏面有很多問題，而且如何入市也有講究。三是地方財政的障礙(更大的障礙)，地方政府從征地程序裏，十年內拿到五萬多億土地出讓金的收益，這五萬多億的土地出讓金收益是地方財政的一個主要來源，好多都從這裏面開支，比如教育基金、水利基金、土地征收補償、城市建設費用、城市基礎設施費用。還有2.5萬億的地方債要靠出讓金來還。一下縮小征地范圍，提高土地補償費，土地出讓金沒了，地方政府垮台，銀行也會破產。這是土地制度改革之所以不能啟動的最大障礙，所以征地制度改革必須配套進行土地市場制度改革，必須配套進行地方財政制度的改革。

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