專家：“一地兩檢”港高鐵可借鑑英法範例

圖：倫敦聖潘克拉斯車站內歐洲之星列車的資訊牌\法新社

大公網3月28日訊（駐倫敦記者李威）連接英國和法國的著名高鐵“歐洲之星”（Eurostar），以英法簽訂雙邊協議形式，互派執法人員，實現旅客在始發站提前完成辦理出入境手續，成為國際上採用“一地兩檢”模式的一個成功範例，對連接香港與內地的“廣深港”高鐵有着很好的借鑑意義。

“歐洲之星”自1994年11月開始投入運營，從最初連接英法擴大到比利時，成為英國通往歐洲大陸高效便捷的交通工具。目前每天有9至15班“歐洲之星”往返于倫敦至巴黎，全程僅2小時20分鐘，為往來英法兩地的旅客帶來巨大便利。

　　簡化邊檢加快人員流動

作為跨境高鐵，“歐洲之星”一個最突出的特點，就是英法兩國在邊檢上的安排，也就是實施“一地兩檢”的“並置邊境管制”（juxtaposed border control），即兩國互在對方境內指定的車站或港口設置檢查站，由派駐的本國海關、移民局及警察等執法人員實施檢查，提前為跨境旅客辦理入境、檢疫等手續，當旅客抵達目的地後，則無需辦理任何手續直接入境。

經常往來英法兩地、熟悉“歐洲之星”營運的英國業界人士蓋伊接受採訪時表示，以搭乘“歐洲之星”從倫敦出發前往巴黎為例，旅客在登車前要接受法國派駐的執法人員的檢查，通過包括X光機等類似機場的安檢，提前辦理法國入境手續。當火車到達巴黎後，旅客可不再辦理任何手續，直接進入市區。反之亦然，從巴黎前往倫敦，則需要在車站接受英國派駐的執法人員檢查，提前辦理英國入境手續。

　　多重協議奠定法律基礎

他表示，英法這種“一地兩檢”實施的口岸範圍，從最初的歐隧鐵路（Eurotunnel），逐漸擴展到跨境高鐵及港口等，極大簡化了邊檢流程，加快人員流動，提高了效率，亦有利於打擊犯罪，以偷渡客為例，可在其登車或登船之前加以攔截，也降低了遣返的成本（按英國法律，偷渡者申請庇護期間不必離境，最長逗留期可達數年）。

就“歐洲之星”而言，蓋伊表示，由於英法把入境邊檢環節提前到對方國家進行，一次登車檢查便完成了所有通關程序，極大地節省了時間，也緩解了入境時的人流壓力，真正發揮出高鐵快速便利、運載量大的優勢。他認為，“廣深港”高鐵這種需要跨境、車站狹小、人流量大的高鐵，與“歐洲之星”類似，較適合採用這種“一地兩檢”模式。

針對目前香港在“廣深港”高鐵實施“一地兩檢”上，存在法律、安全等方面的爭議，英國資深法律專家劉鵬接受採訪時表示，英法是兩個主權獨立的國家，也屬於不同的法制體系，但兩國經過協商，簽訂了“桑加特協議”（Sangatte Protocol）、“桑加特補充協議”（Additional Protocol to the Sangatte Protocol）以及“勒圖凱條約”（LeTouquet treaty）等多份協定，以法律條文形式明確了可在對方國家特定區域內執法，奠定了實施“一地兩檢”的法律基礎。

　　英在法加派邊防阻偷渡客

在安全方面，“一地兩檢”也發揮出積極作用。以近年困擾英法的移民偷渡潮為例，為防止假難民、假政治庇護者可能通過“歐洲之星”、歐隧和港口等途徑混入英國境內，兩國執法人員在法國加萊港等口岸加大了邊檢力度，將數以千計的偷渡客阻擋在英國國門之外。用英國首相卡梅倫的話説，英國形同把邊境設在了法國。去年8月，英法簽署了打擊偷渡的新協議，設立聯合控制指揮中心，英國可增派500名警察和邊防部隊到法國加萊港，讓偷渡客踏足英國領土更加難如登天。

劉鵬表示，由於“一地兩檢”對英法互惠互利，並有明確的法律條文保障，包括寫明執法範圍和執法權限等，多年來兩國執法人員各司其職，實施證照查驗、查緝偷渡等，令“一地兩檢”運行順暢。香港和內地在深圳灣口岸有“一地兩檢”的經驗，也完全有條件和智慧達成類似的協議。

　　英法“一地兩檢”法律基礎

1991年英法簽訂“桑加特協議”（Sangatte Protocol），允許法國在英國肯特切瑞頓設立邊檢站，英國在法國科凱勒設立邊檢站，1993年該協議被引入歐隧鐵路，並於1994年正式生效。

2000年5月，英法簽訂“桑加特補充協議”（Additional Protocol to theSangatte Protocol），將互派執法人員到對方境內實施邊檢引入“歐洲之星”，適用於倫敦、巴黎等主要站點。

2003年2月，英法“勒圖凱條約”（Le Touquet treaty），將互派執法人員到對方境內實施邊檢引入港口，允許法國在英國多佛港設立邊檢站，英國在法國加萊或敦刻爾克設立邊檢站。

圖：温哥華國際機場內美國的登機手續辦理區\美聯社

　　相關：美境外多國實施“預先清關”

大公網3月28日訊（駐紐約記者黃曉敏）美國對入境檢查非常嚴格，執法人員不僅要對持外國護照的旅客進行護照、簽證查驗並問話，旅客還要通過生物識別系統核對指紋。從紐約、芝加哥、洛杉磯等繁忙機場入境，高峰時段等候辦理入境時間往往長達兩三個小時。但是，從加拿大，愛爾蘭等國乘飛機前來美國的旅客卻很方便，旅客無須在美國辦理入境手續，大大節省了時間。

為了減少旅客在入境美國時的等候時間，美國政府有關部門一直在想方設法，其中最有創造性的一項措施，就是實施“境外預先清關”（Preclearance）模式，也就是把入境美國的邊防檢查程序放在境外始發機場實施“一地兩檢”，旅客在登機前就辦理了入境美國的手續。

　　美邊檢人員無司法權

“境外預先清關”措施，是美國通過雙邊協定，將入境檢查延伸到境外的一種特殊模式，對美國來説，此項措施可以從源頭開始防止對美國可能造成的危害，對旅客來説，則是節省了時間，增加了旅行便利。對於航空業者來説，則是提高了營運上的彈性，例如來往紐約和加拿大多倫多或巴哈馬首都拿騷的航線，原本必須停靠于較擁擠的肯尼迪國際機場，但實施“境外預先清關”措施後，航空公司就可以改停靠較方便且沒有入境關卡設施的拉瓜迪亞機場。

根據雙邊協定，“美國海關及邊境保護局”職員只在協約國指定的邊境口岸的指定區域，執行證件查驗、海關檢查和檢驗檢疫權等通常只有入境美國時才需要辦理的手續，但是美方人員沒有司法權，不能採取逮捕、扣留等司法行動，而航空器在離境前仍然視為該國領土，因此協約國家並未喪失司法權和主權。

有從加拿大到美國旅行經驗的人都知道，從加拿大乘飛機到美國，無論是從温哥華、多倫多，還是從渥太華、蒙特利爾的機場出發，在登機前都需要通過一個邊境檢查櫃枱，在櫃枱迎接旅客的不是加拿大的執法人員，而是“美國海關及邊境保護局”的執法人員。這樣，旅客乘搭的飛機抵達後可以停靠在國內航站樓，旅客也無需再次辦理入境手續，一下飛機就可自由行動。這項措施，對那些攜帶大型行李且需要在美國機場轉機前往境內其他城市的旅客尤其方便。

此項便利措施，得益於美國與加拿大在2001年簽署的《航空境外入境檢查協議》以及加拿大方面通過的《境外入境檢查法案》，允許美國在加拿大機場設立“境外預先清關”安排。美方執法人員有權拒絕不符合規定的人員和貨物登機。同時，加拿大的《境外入境檢查法案》規定，在加拿大境內的特定檢查區域中，美方人員只有入境美國的檢查權，而不具有逮捕等其他司法權力。當航空器還未離開加拿大時，加拿大對於完成美國入境檢查的旅客，仍擁有司法裁判權。

　　阿布扎比建中東首個檢查站

加拿大目前擁有最多的美國“境外預先清關”點，愛爾蘭、百慕大、阿魯巴以及巴哈馬的幾個機場也已經設有“預先清關”設施。而設立在阿聯酋阿布扎比國際機場的美國境外入境檢查站則尤其引人注意，儘管兩國在制度、文化和宗教上皆存差異，但卻合力建成了這座中東地區唯一一個此類檢查站，且自2014年開通至今，已經有100萬旅客使用了此項服務。

此外，布魯塞爾國際機場、多米尼加蓮塔卡納國際機場，阿姆斯特丹史基浦機場，奧斯陸國際機場，日本的成田、關西、名古屋、福岡和那霸國際機場，以及馬德里巴拉哈斯國際機場，斯德哥爾摩阿蘭達國際機場，伊斯坦布爾國際機場，倫敦希斯羅和曼徹斯特國際機場，也都在增設名單上。不過這些機場最終能否與美方達成協定也還有變數。例如，韓國外交部曾表示要在仁川國際機場開設美國的“預先清關”措施，但機場方面後來單方面拒絕了政府的建議。

　　各地出入境共同管制實踐

　　芬蘭與俄羅斯：車上清關

來往的列車在行駛時由兩國共同執行邊防及海關檢查。乘客須于座位上接受檢查，並出示護照及簽證。執行檢查時關閉廁所及餐車。

　　馬來西亞與新加坡：並置海關、入境及檢疫設施

兩國分別在新加坡的兀蘭火車關卡設置海關、入境檢查及檢疫設施。前往大馬的乘客，在兀蘭關卡上車前先接受新加坡出境檢查，再接受大馬入境檢查。在另一端的新山中央車站則只有大馬的出境設施。

　　英國與法國及比利時：並置邊境管制

目前英國在法國和比利時境內進行“並置邊境管制”的地點有7處。乘坐歐洲隧道列車的旅客，須在法國科凱勒接受英國的海關檢查。乘坐歐洲之星國際列車的乘客，在英國上車前先接受法國入境檢查。

　　美國與其他國家：預先清關

美國與加拿大間的“境外入境檢查”在多倫多機場實施，之後擴展到加國多地的機場、車站和港口。目前此項業務已擴展至巴哈馬、百慕達、阿魯巴、愛爾蘭、阿聯酋的阿布扎比等6個國家的15個國際機場。

來源：大公網|