高層整治地方債部分官員仍存幻想:中央不會全不管

李林（化名）是北京一家金融機構的負責人，專門負責給地方政府做融資，從業多年，他手里最多的時候有一百多張地方政府的擔保函和承諾函。

從2017年年底到現在，李林一直在全國各地出差，考察地方政府的融資平臺，了解地方政府推出項目的多少，以此判斷2018年的市場情況。

地方政府和融資平臺人士的反映，如同李林的判斷一樣：2018年的地方政府融資沒有那么樂觀，不少地級市基礎設施項目融資已經暫停，現在還在準備融資的幾乎都是棚改、扶貧、污水處理等民生項目。

這一切與國家防風險背景下，地方債務主管部門對地方政府違法違規舉債的表態、要求摸底隱性債務的一系列措施有關。

經濟觀察報獲悉，主管部門正在試圖要求地方政府清查自己的隱性債務數據并且上報，然而，隱性債務的口徑問題現在還在研究當中。“2018年對隱性債務、融資平臺的研究，還是在防風險的框架下。隱性債務的出現，就是因為對債務的不知道、不透明，所以現在要做的就是先將隱性債務透明顯現，風險慢慢釋放。首先從源頭上控制住新增的違規債務，強調各個部門聯動，強調地方政府的責任，違規必問責；其次，對于項目審批的管理也要加強。對于金融機構，在大的方向上，金融主管部門不能大面積放水，‘點對點’的也要慎重。”一位地方債的監管層人士告訴經濟觀察報。

監管層對地方政府違法違規舉債的嚴肅表態，讓李林決定，現在融資平臺的業務要“多看少做”。

摸清隱性債務

進入2018年，地方政府相比以前，更加主動地去清查債務風險問題。李林也看到了地方政府進行債務摸底的公開報道。

內蒙古自治區主席佈小林在1月24日召開的內蒙古十三屆人大一次會議上稱，要采取有力措施，解決政府債務率普遍較高的問題。此前，內蒙古自治區阿拉善盟召開會議專題研究全盟政府債務化解工作，要求進一步加大工作力度，逐項梳理政府債務，全面摸清債務底數，明確債務主體、來源、用途及償還期限、時間等。

1月19日，四川綿陽高新區召開政府隱性債務摸底調查工作會，專題安排部署高新區政府隱性債務摸底調查和清理工作。會議對政府隱性債務摸底調查工作進行詳細解讀，明確了摸底調查對象、時間安排及工作程序。

而這只是部分公開的地方政府主動摸底清查隱性債務的情況。一位地方財政人士告訴記者，省里在去年就要求各個地方自己清查隱性債務數據，然后上報。

地方債主管部門的一位人士告訴經濟觀察報，對于隱性債務處置的思路，在去年審計署向全國人大作報告的時候就已經說的很明白。

上述人士說的審計署向全國人大作的報告是2017年12月23日，審計署審計長胡澤君在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上宣讀的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》。報告中寫道：“堅決剎住無序舉債之風，有效遏制隱性債務增量，堅持誰舉債、誰負責，嚴格落實地方政府屬地管理責任，債務人、債權人依法合理分擔風險，積極穩妥處置隱性債務存量”，并提出“穩步推動融資平臺公司市場化轉型”等六點舉措。

財政部雖然在努力去堵上地方政府違規舉債的渠道，但是地方政府在各種文件的規范下，比以前更加努力去“找錢”了。李林發現，和以前各地融資平臺等資金上門不同，現在當地政府和平臺公司領導到處跑金融機構去“找錢”。特別現在到了年關，不少融資平臺的董事長都不在辦公室，躲在外邊，因為不少施工企業到了年底要結賬，其中會涉及到中央一直強調的農民工工資問題。“找錢”，在政策高壓下，顯得更加重要了。

口徑問題

對于地方政府來說，現在還面臨著債務口徑問題，一位地方財政部門的債務管理人士告訴記者：“地方政府自己沒有權利規定地方債務的各種口徑，都是上邊（財政部）下各種通知，要求對哪類債務清查，文件上一般帶著口徑。”

隱性債務的口徑，即到底哪些債務屬于隱性債務，不僅是地方財政部門把握不好，財政專家也存疑。“有說隱性債務是指個別地方政府通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等違法違規或變相舉債形成的債務，但是這些合同都是依據合同法簽訂的，說是隱性，只能是相對地方政府來說是隱性的？”一位財政專家對記者表達了他的疑惑。

前述地方財政部門的債務管理人士說：“現在地方政府對地方債務有年報、季報、月報，幾乎都很清楚，所以隱性債務最大的可能是融資平臺的問題。公益性和經營性之間的，公益性的會納入預算的話，經營性的如何考慮？2015年債務鎖定之后到現在為止的融資平臺的債務如何處理？隱性的幾乎都是擦邊球的借債，如何定位隱性債務？”

地方債監管層人士回答了部分問題：對于已經發生的違規舉債，也就是存量的違規舉債，不能繼續擴大，雖然現在存量債務在按照50號文清理整頓，但是其中的償還責任并沒有改變，首先明確中央政府肯定不會救助，其次便是地方政府要么進行資產處置，要么進行破產重組處理。

50號文，是指在2017年財政部等六部委聯合發出的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，其中就要求全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作。

對于隱形債務的口徑問題不少人心存疑慮，核心就是財政未來的支出責任是否列入債務問題。

一位地方債監管層人士將負擔、債務、或有債務、未來支出責任四項列在了記者面前，他表示，負擔是指支出，支出有缺口而去借債，產生債務，未來的支出責任是指可能會發生的支出，而未來的支出責任是否變成債務其實是未定的。“比如PPP，都反對明股實債，兜底固定回報的問題，那是因為項目建設而去融資，本身與PPP是不符合的，PPP看中的是運營，在未來的支出責任中，財政補貼的也是運營，那怎么能夠將其列入債務問題？”

未來會怎樣？

融資平臺未來出現違約怎么辦？前述地方政債監管層人士口氣堅決地告訴記者，對于地方政府違法違規舉債的處理，就是要地方政府和金融機構明白，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。“我們在向更高層上報的時候，也表示了地方政府一直認為中央政府會為地方債務的問題買單的想法。”

然而，這仍未徹底改變地方政府人士的想法。一位地方財政的人士認為，中央雖然一直強調不會救助，但是覺得不可能像國外破產，畢竟還要保證民生等支出最底線的，不會全部不管的，可能會借錢進行救助，之后再從收入里扣除借款就是。

“打破融資平臺的剛性兌付，這才是地方債務回歸理性的開始。融資平臺的轉型，核心就是剝離融資平臺的政府融資功能。對于空殼類的融資平臺，要關閉，有實體經濟運營的市場化的企業，不能再承擔地方政府的融資功能。但是這也會面臨一些問題，比如債務與資產的劃轉問題。”上述地方債主管部門人士告訴記者。

李林所在的金融機構已經放棄中央會兜底的幻想。50號文及之后的一系列文件，讓他認為，以后融資平臺公司的債務或許就是公司債務。

對于在人口持續流出、房價下跌的城市，沒有穩定來源的平臺公司，李林打算以后要敬而遠之。他認為這些地區的很多平臺公司是包裝出來的，資產很多都是應收賬款，很難短期支付，流動性很差，負債又不少，又沒有經營性收入，風險較大。

前述地方債主管部門人士對記者強調，金融機構將來要看項目本身融資，而不是看項目背后的地方政府。

李林表達了對于未來的看法，他認為若是地級市的融資平臺出問題，很有可能就是系統性風險，2018年，不排除一些縣因為過去過度融資，可能會出現風險，未來融資平臺會出現分化。

中誠信國際研究院首席宏觀經濟分析師袁海霞認為，2017年以來，針對地方政府債務管理以及融資平臺規范舉債頻頻“亮劍”，城投地位降低，地方政府為城投兜底的能力和意愿減弱，城投債信用風險發生分化，其債務償還將更加依賴“借新還舊”。2018年城投債風險可控，置換完成之前違約概率較小，但考慮到政策環境以及市場流動性，城投信用風險分化將加劇，風險事件或者違約事件大概率從非標債務開始。

【華發網根據經濟觀察報、搜狐採編】