歷史計劃生育到全面二孩政策

党的十八屆五中全會作出了一個順應國情民意的決定：“促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。”從輿情看，對此次計劃生育政策的改變，雖也有調侃、自嘲和吐槽之聲，但基調基本上還是正面的、積極的。

“全面放開二孩”能否減緩人口老齡化？

近年來，中國的人口老齡化進程正在加速，每年大約有1000萬人邁過法定的以60周歲為標準的老齡門檻。據預測，中國人口老齡化程度的峰值將在2035—2050年之間出現。也就是說，從現在到人口老齡化高峰的出現，至少還有20年的時間。如果“全面放開二孩”新政能夠很快得到落實，那2016年生人，屆時已經20歲。即使囿於種種原因，政策全面落實還需要2—4年，那2018—2020年生人，屆時也已滿16—18歲，成為勞動年齡人口。這將大大緩和因老齡化而可能導致的勞動力不足的問題。

那麼，“全面放開二孩”新政能否達到提高人口出生率從而減緩人口老齡化進程的目標，我們也許還不能過於樂觀。據人口學專家披露，2013年，黨的十八屆三中全會出臺了“單獨二孩”政策，按當時的測算，符合申請條件的夫婦應該有1000萬對。專家們估計，最終可能會有200—300萬對夫婦提出申請。但是結果申請者只有150萬對，僅為12%左右。現在“全面放開二孩”，據說適齡的婦女有1億，但究竟申請生二孩的會有多少？恐怕更是很難估計。

國人總把出生率低的原因歸咎於計劃生育，但這種一因一果的線性思維方式，常常會以偏概全。根據網上“維琪百科”提供的2013年世界各國總和生育率“排位表”，發現在提供資料的224個國家中，東亞7個國家和地區居然排在倒數幾位，儼然形成一個全球生育率的最低谷。其中，日本1.39，韓國1.21，新加坡1.11，中國1.18，香港1.11，臺灣地區 1.06，澳門0.93。在這7個國家和地區中，除了中國實行計劃生育政策，其他國家和地區並沒有實行類似的政策。這說明，導致一個國家或地區總和生育率超低的原因，除了計劃生育以外，應該還有其他更重要的影響因素。

實際上，一般而言，當一個國家或地區富裕起來時，人們的生育意願會隨之下降。這是因為，經濟起飛，是靠人們辛勤勞動得來，要追求更多的收入和財產，工作壓力自然加大，這使人們沒有精力去考慮生育孩子。同時，生活富裕，物價也會隨之上漲，養育孩子的成本也隨之上升。加上人們要追求自身更高的生活水準，生活壓力自然增加，生育的意願就有可能大為減弱。這樣的發展態勢，在世界各國幾乎都如出一轍，中國自然也不例外。所以，當中國社會富裕起來後，人們的生育意願也同樣會降低。

根據對世界各國人口狀況及發展趨勢的觀察，在一個國家或地區富裕起來之後，其“少子化”的過程大概會經歷四個不同的階段：第一階段，關鍵字是“不敢生”；第二階段，關鍵字是“不想生”；第三階段，關鍵字是“想生而生不出來”。所以，一直以來，我們有一個刻板印象，總認為因為白種人生育力低下，所以西方發達國家都是低生育率國家。但是，從上個世紀中期以來，西方發達國家進入了第四階段，靠國際移民來解決因人口老齡化而導致的勞動力缺乏問題。在大量的移民湧入之後，不僅解決了即時勞動力缺乏的問題，而且少數族裔願意並且能夠生孩子，這便促進發達國家生育率大大提高。譬如美國，2013年的總和生育率是2.06；法國更高，是2.08；英國略低，是1.90，這幾個國家的生育率都已經非常接近自然更替水準。

“全面放開二孩”的新政最終會引導多少符合條件的婦女生育二孩？這是一道難題，一時間也難以估計我們目前到底處於上述哪個階段。中國社會貧富差距拉大，加上城鄉之間、地區之間發展很不平衡，因此在以不同的地緣、業緣和社會階層、社會身份而劃分的人群中，生育意願也會千差萬別。當然，總體而言，我們希望中國目前還是處於第一階段，最多已經進入第一階段和第二階段的交界點

“全面放開二孩”之後，社會福利制度如何跟上？

“全面放開二孩”新政的出臺，導致近年來屢遭詬病的計劃生育政策是否還會繼續下去也成為一個公眾熱議的話題。但是，五中全會對此的表態是明確的，要“堅持計劃生育的基本國策”。

30多年來，我們已經習慣地把計劃生育與“少生”“獨生”緊密地聯繫在一起了。但是，對生育的計畫，其本意應該是：孩子生的過多時就要宣導少生，而生的過少時就要宣導多生。現在我們要做的事情應該是後者，只有這樣，才能促進人口均衡發展。如今計劃生育政策的當務之急是，要從“節制生育”走向“鼓勵生育”。

如前所述，國人的生育意願實際上已經不可避免地受到諸多社會經濟問題的擠壓。近年來，中國的工薪階層勞動報酬不高，之所以小日子過得似乎還不錯，是因為夫妻雙方都在日以繼夜地辛勤工作。只有這樣，才能維持一個家庭正常的生活支出。因此，夫妻雙方如果要騰出一個人，不管是“專職媽媽”還是“專職奶爸”，去專司生育和培養孩子，而把掙錢養家的重擔完全交給另一個人，這對於中國普通居民家庭來說，在人力資源的配置上有點奢侈。

至於國家和社會，在“全面放開二孩”之後，可能還需要使與各種家庭福利和兒童福利配套的制度安排跟上去，這樣才能使提高生育率的政策動機奏效。對於180度大轉彎的“完全放開二孩”新政，全國人民都將有個適應的過程。很大的可能是，會在近幾年出現生育的“報復性反彈”，但隨後便會一切歸於平靜。今後計劃生育的工作方式，應該不再是一種以罰款等強制手段為後盾的“指令性計劃”，而是以幫助居民家庭解決生育和養成過程中的實際問題加上適當社會福利為手段的“指導性計畫”。

按照美、英、法等發達國家的情況看，生育率的回升，其實是在一種“愛生不生”的自願選擇的背景下得以凸顯的。也就是說，願意生的可以多生，但選擇少生甚至不生也是個人和家庭的自由。然而，一旦孩子出生了，就不再僅僅是個人和家庭的事情，國家和社會就有關心和愛護的責任，要用可行的社會福利制度確保他們健康地成長。

何時能正式“生二孩”

現行的人口與計劃生育法提出:國家穩定現行生育政策,鼓勵公民晚婚晚育,提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的,可以要求安排生育第二個子女。

全面放開二孩後,上述法律規定是否需要修改?

在南開大學人口與發展研究所所長李建民看來,確有衝突之處。

“人口與計劃生育法以及相關條例有必要做相應修改,還有一些管理細則也都應當進行調整,比如准生證制度、審批制度等。”李建民說。

南開大學經濟學院人口與發展研究所教授原新也向記者表示,人口與計劃生育法必須修改。

“允許生育二孩以後,第一孩和第二孩都不需要進行審批了,實行‘備案’制度。所以,人口與計劃生育法中的條文就會與這些產生衝突。”原新說。

那麼,“全面二孩”政策公佈是否就意味著馬上可以合法生育二孩?

“我認為,既然中央已經作出這樣的政策,從現在開始,想生二孩的夫婦就可以生了。因為法律的修訂是一個程式問題,不應當由於程式問題而影響到家庭的利益。這些都是程式上的問題,我覺得不能成為延遲家庭生育的障礙。”李建民說。

“比如,各省都應該修改地方條例,但是什麼時候能夠修改完成,還沒有時間表。所以不能讓有需求的家庭一直等。”李建民說,“大家普遍關注這樣一個問題:假如非獨生子女家庭明天就生育二孩,還算不算超生?我個人理解應當不算作‘超生’。我的建議是,在這個問題上‘宜松不宜嚴’。”

“從中央到地方相應的跟進措施應當儘快出臺,儘量縮短時間差,避免一些矛盾現象的出現。”中國人民大學人口與發展研究中心教授段成榮在接受記者採訪時提出了不同的看法,“在現行的法律法規條文沒有廢除之前,它應當是有效的,作為普通公民應當遵守,按照現行的規範來約束我們的行為。如果違反了現行規定,也有可能按照現行法律,承擔一定的後果。”

段成榮的意見是,國家的立法部門和各個地方應當儘快完成修法的過程。對於公民而言,則建議等到新的法律公佈之後生育。“可以預期,這個過程肯定不會太長,而且生育本來就是一個很長的週期,這個矛盾出現的可能性還是比較小的。”段成榮說。

李建民也向記者強調說,從本質上,該政策與人口與計劃生育法的立法精神不矛盾,但是各地條例中“限制只能生一個”的相關規定都應當修改,“所有以前跟中央最新規定內容相悖的政策都應該取消,在程式上沒有取消之前,至少現在就不應當執行了。原來鼓勵獨生子女的政策也應改變,比如原來的獨生子女證和獎勵費就不應該存在了”。

對此,北京大學社會學系教授陸傑華的建議是,首先,獨生子女獎勵費可以採取“老人老辦法,新人新辦法”。劃定年齡界限,不在育齡範圍內的婦女還應當按照原來規定進行獎勵,而對於一定年齡範圍內的育齡婦女,自願只生育一個孩子的不再進行獎勵。

“另外,獨生子女費也應當取消,這也得劃定一個年齡界限,按照年齡和生育能力採取繼續獎勵或者取消獎勵的措施。”陸傑華說。

如何才能“放心生”

在政策出臺後,國家衛計委相關負責人10月29日表示,下一步將修改完善相關法律法規,做好政策的銜接。

衛計委表示,將加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼稚園等公共服務的供給。大力加強對存在特殊困難的計劃生育家庭幫扶力度；大力加強計劃生育基層基礎工作,做好出生人口監測,確保全面二孩政策穩妥扎實有序實施。

“十八屆五中全會決定提出全面放開二孩,是讓家庭在生育決策權上更有決定權,但現實是家庭仍未掌握生育決策的所有權。”李建民說,從目前來看,我國的相關法律對於家庭的支持不夠,無論是從法律還是從社會政策上,都應該體現出對家庭的支持。

在原新看來,全面二孩還涉及很多問題。

“比如,產假制度應該調整,現在是98天產假,全面二孩之後,應該考慮是否可以延長產假。此外,提倡母乳餵養,是不是可以在工作場所設置育嬰室。”原新說,類似的社會扶助政策還有經濟政策、社會福利政策,都應當相應地跟全面二孩政策相配套。

對此,李建民也建議通過增加育兒補貼、延長帶薪產假、對多子女家庭減免個稅等措施來鼓勵生育。

“第一,要增加跟生育相關的公共服務,兒科、產科、婦產科醫院等醫療資源的投入和配置。第二,要大力發展兒童照料的社會服務。第三,要增加教育資源的投入,優化教育資源的分佈,這樣可以減輕家庭的負擔。幼稚園入園難、學區房的狀態很不合理,要改變這種現狀,打破阻礙教育資源優化配置的利益結構。”李建民說。

此外,陸傑華建議說:“從獎勵扶助政策上,應當關注計劃生育特殊困難的家庭；另一方面,在對待婦女的待遇上,企事業單位不應該對於生育二孩的婦女歧視,在工資、獎勵、包括職業競爭方面都應當是平等的。”

是否會遭遇“落地難”

不論對於家庭個體,還是對於整個國家,迎接二孩的到來都將是一個考驗。經過多年的反復討論,中國謹慎並適度地走出了這一步,但同樣的,中國未來也將面臨人口增多帶來的上學難、就業難等問題。

在政策落地過程中,受訪專家均表示可能會遇到一系列問題。

各地方“政策落地”的時間差成為了專家普遍提到的問題。

“修改法律已經達成共識,人口與計劃生育法已經在討論和修訂過程中了。但是具體到各省什麼時候落地取決於各個省的情況,也要積極根據本地實際情況進行修訂。我國大部分的優惠、優先、優待政策基本上都是以地方規定為核心的,需要地方把這些政策作出梳理並進行綜合調整。”原新說。

此外,陸傑華向記者提到,關於社會撫養費的徵收也是一個問題。“比如,何時算是‘政策內’,何時算是‘政策外’的,要從國家層面進行統一。同時,針對大規模的遷移流動人群,對於生育孩子的登記是按照屬地還是按照原居住地,這些需要探討。”陸傑華說,對再婚家庭的界定,如果雙方都有一個孩子應該如何界定等一系列問題如何操作,都應當出臺國家層面的原則性、可操作的方案,以避免各地的差異。

此外,原新強調說,新政策出臺還要表明一個態度,可以生育二孩,但要限制三孩以上,“生二控三”,針對“控三”也應該出臺一些法律、政策方面的規定。

“值得我們關注的是,在落實政策的過程中,各個區域、各個層面承擔的壓力程度有很大差別。比如,大量的年輕夫婦是以流動人口的方式在城市生活,其中很多人符合條件可以生育二孩,但是由於他們的戶籍不在居住地,很多的公共服務都沒有把他們考慮在內。”段成榮說,“當大量流動人口夫婦的孩子在城市裡出生、成長時,如果城市管理者在考慮未來公共服務的時候,仍只考慮戶籍人口而不考慮流動人口,那麼公共服務勢必會面臨更大的壓力,特別是一些主要城市以及特大城市。”

在段成榮看來,落實二孩政策必須落實“公共服務的均等化”,實現常住人口全覆蓋,“我國的規劃、公共事業的安排、教育、衛生等等重要民生領域公共服務的安排應當惠及全部常住人口,將可能出現的壓力和矛盾提前消化”。

“具體的規劃和政策都要考慮這些問題,後續的工作包括修法、政策制定以及各種社會事業的安排等,還有很多工作要做。”段成榮說。

根據人民網等採編

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